La agenda Biden: ¿qué haría una administración Biden acerca del comercio?

Las predicciones políticas son notoriamente difíciles; predecir la política comercial de una Casa Blanca con Joe Biden a la cabeza es todavía más difícil. En general, los partidarios del comercio abierto y del sistema comercial global deberían prepararse para una mejora en la política comercial de EE.UU. frente a la política conducida por el presidente Donald Trump desde 2017, pero está lejos de ser seguro que la diferencia sea tan grande como se esperaba. 

Esta conclusión tibia se deriva no solo de mis propias dudas o ignorancia (bueno, no totalmente al menos), pero en cambio de dos hechos importantes. Primero, el equipo de campaña de Biden —de manera muy similar al Partido Demócrata estos días— tiene un conflicto con el comercio: algunos asesores de alto nivel desde hace mucho han repetido las opiniones de los sindicatos acerca del proteccionismo y la política industrial, mientras que otros predican desde el lado más urbano, “globalista”, y cada vez más suburbano. Quién “ganará” este debate dentro de un futuro equipo de transición de Biden es algo que cualquiera puede intentar adivinar. 

Segundo, aunque las propuestas iniciales de campaña de Biden están llenas de nacionalismo económico y muy ligeras en torno a la liberalización comercial o los acuerdos comerciales, “las políticas presidenciales de campaña” no necesariamente se convierten en “políticas de la Casa Blanca” —un hecho que aplica a la gran mayoría de las áreas de la política pública, pero especialmente a la política comercial. Esto es porque aunque muchos estadounidenses respaldan el libre comercio, no saben mucho acerca de o no les importa mucho esta cuestión (y por eso no votan reparando mucho sobre ella), y de los pocos a los que sí les importa, los electores más intensos y políticamente valiosos —dicen, los otrora miembros de los sindicatos en Wisconsin— usualmente están del lado proteccionista del asunto. Por lo tanto, los políticos en campaña desde hace mucho han visto las promesas proteccionistas como una manera de ganar votos en los estados decisivos con poco riesgo de perder electores que se encuentran al otro lado del asunto. Eso no significa necesariamente que gobernaran de esa forma. Por ejemplo, considere lo rápido que el presidente Obama se deshizo de la promesa del candidato Obama de volver a negociar el TLCAN. Al mismo tiempo, la historia reciente si nos dice que algunas de estas promesas proteccionistas si se cumplen. Mientras que Obama dejó a un lado sus promesas en relación al TLCAN, si eligió un camino moderadamente nacionalista durante su primer periodo —por ejemplo, implementando provisiones de “Buy American” (“compre lo nacional”) en la ley de estímulo de 2009; dejando a un lado los acuerdos de libre comercio de la era de Bush con Panamá, Colombia y Corea del Sur (mientras que tampoco buscó firmar algún acuerdo nuevo); prohibiendo los camiones mexicanos en las carreteras estadounidenses; e imponiendo aranceles de “salvaguardias especiales” a las llantas chinas (también hizo campaña con el nacionalismo económico en 2012). Incluso los decididos defensores del libre comercio como George W. Bush implementaron aranceles al acero, una masiva ley agrícola que molestó a los socios comerciales de EE.UU. y obstaculizó las negociaciones comerciales multilaterales. De manera que contrario a la narrativa popular entre muchos “nuevos pensadores” en la derecha e izquierda, muchos presidentes no han sido globalistas ingenuos sino en cambio gobernados de manera pragmática en cuanto al comercio, equilibrando los intereses políticos domésticos con los intereses comerciales, macroeconómicos y de política exterior.

La política comercial de Biden sin duda tendría como característica un balance similar, pero su inclinación precisa está oscurecida por las anteriormente mencionadas incertidumbres. Sin embargo, dada la propia historia de Biden tanto de respaldar y oponerse a la liberalización comercial, sus recientes propuestas de políticas públicas, y el hecho de que el liderazgo del Partido Demócrata suele alinearse con la visión “sindicalista” de la vieja escuela, podemos generalmente asumir que Biden será menos abiertamente hostil al comercio extranjero que el presidente Trump, pero no debería esperarse que de inicio a una nueva era de políticas pro-comercio. En cambio, deberíamos esperar algo de mejora, algo de parálisis, y quizás algo de deterioro. 

Áreas en las que Biden es más probable que mejore la situación

El récord de Joe Biden, las declaraciones recientes en campaña, y, francamente, su esencia no-trumpista indican que podríamos ver una mejora sustancial en cuatro áreas claves del comercio. Primero, como presidente Biden muy probablemente volvería a involucrarse en negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (en lugar de amenazar a menudo con salirse de la misma) y retiraría el impedimento de EE.UU. para la designación de los miembros del Cuerpo de Apelaciones —una medida de la administración de Trump que ha incapacitado al muy estimado (y relativamente exitoso) sistema de solución de diferencias de la OMC y fastidiado a gran parte de nuestros socios comerciales cercanos (sin el Cuerpo de Apelaciones, los miembros de la OMC pueden apelar las decisiones adversas del panel “hacia un vacío” donde permanecerán incompletas hasta que el Cuerpo de Apelaciones vuelve a ser constituido, desalentando así las disputas en la OMC, alentando las represalias unilaterales, e inyectando todavía más incertidumbre en el sistema comercial). 

Las negociaciones en la OMC han sufrido en los últimos años (y ciertamente no solo gracias a Trump), pero liberar del bloqueo al Cuerpo de Apelaciones y simplemente cambiar el tono y postura de EE.UU. debería ayudar a avanzar los objetivos comerciales de EE.UU. —dentro y fuera de la organización. 

Hablando de lo que pasa afuera de la OMC, también es muy probable que la administración de Biden mejoraría dramáticamente las relaciones comerciales de EE.UU. con aliados cercanos como la Unión Europea (UE) y Canadá, las cuales se han deteriorado desde 2016 debido a la obsesión inexplicable de Trump con los equilibrios comerciales bilaterales y el uso irracional de los aranceles de “seguridad nacional” sobre las importaciones provenientes de estos países. Las diferencias sin duda continuarán, pero esperaría que los anteriormente mencionados aranceles (y amenazas de aranceles) silenciosamente desaparezcan y que la administración de Biden busque trabajar con estos países acerca de China y otros asuntos claves (como las negociaciones multilaterales acerca de los subsidios industriales y el cambio climático). 

También esperaría que EE.UU. una vez más se involucre con la UE en un acuerdo comercial de algún tipo, aunque tal vez más limitada en su envergadura que los tradicionales acuerdos de libre comercio de EE.UU. para evitar algunos problemas, como el acceso al mercado agrícola, que obstaculizaron el Acuerdo Trans-Pacífico (“TTIP”, por sus siglas en inglés) durante la administración de Obama. Si la administración de Biden decide no re-ingresar en el TTIP (más sobre esto abajo), entonces completar el acuerdo parcial de la administración de Trump con Japón podría estar sobre la mesa. 

Finalmente, deberíamos esperar una mejora significativa en el trato hacia los países en desarrollo por parte de EE.UU. mediante “programas de preferencias” unilaterales como el Sistema Generalizado de Preferencias, que alivia los aranceles sobre las importaciones provenientes de países pobres y los cuales la administración de Trump ha disminuido en un intento sin éxito de amedrentar a países como India y Tailandia para que hagan lo que él desea. Estos programas desde hace mucho han gozado de respaldo en ambos partidos y benefician a los consudmidores estadounidenses además de ayudar a las economías en desarrollo…Es probable que dicha administración vuelva a esa posición. 

Áreas en las que Biden probablemente será igual

Los cambios anteriormente mencionados deberían derivar en una mejora tangible en la política comercial estadounidense en general y en las relaciones internacionales de manera más amplia, y deberían eliminar algo de la incertidumbre que ha socavado la economía estadounidense durante los últimos años. Sin embargo, hasta ahí podrían llegar las mejoras. Respecto de China, por ejemplo, parece poco probable que Biden eliminará los aranceles sobre más de $300.000 millones de importaciones chinas al año debido a las recientes transgresiones del gobierno chino, al consenso cada vez más de línea dura en Washington, y a la propia necesidad de Biden de evitar demostrar que Trump y los Republicanos tienen la razón cuando dicen que el es “suave” con China (Como indicamos anteriormente, sin embargo, él sabiamente agregará la presión multilateral al arsenal de EE.UU. frente a China). 

También esperaría pocos o nulos cambios en las políticas estadounidenses de compensaciones comerciales (anti-dumping y aranceles compensatorios), las cuales —a pesar de sus numerosos defectos— desde hace mucho han gozado de respaldo en ambos partidos. De hecho, Biden incluso ha respaldado de manera sutil continuar con el intento mal concebido de la administración de Trump de utilizar la legislación de aranceles compensatorios de EE.UU. para apuntar a las políticas monetarias de otras naciones (no solo China). Una parálisis similar podría darse con respecto a los nuevos acuerdos comerciales de EE.UU. con países en vías de desarrollo, aunque por razones distintas: mientras que el equipo de Trump no pudo sellar esos acuerdos debido a su enfoque único en los asuntos de comercio bilateral de bienes y en la “injusticia” (sea lo que eso signifique) más ampliamente, el equipo de Biden podría encontrarlo extremadamente difícil, cuando no imposible, convencer a un país en desarrollo de aceptar el tipo de costosas normas laborales y ambientales que su campaña ha propuesto (y que los Demócratas en el Congreso le sumaron al T-MEC). De hecho, el equipo de Biden ya ha dicho que no le darán prioridad a los nuevos acuerdos de libre comercio, incluso si la UE y otros se adelantan a darle a sus empresas la ventaja en mercados claves en el extranjero. 

Áreas en las que Biden podría ser todavía peor

En caso de que la sección anterior no lo deprimió lo suficiente, examinemos la política comercial en áreas donde la administración de Biden de hecho podría ser peor. Lo más destacado aquí es la promesa de Biden de imponer aranceles de carbono (esto es, “una multa de ajuste por emisiones de dióxido de carbono en contra de países que no logren cumplir con sus obligaciones respecto del clima y el medio ambiente”) —algo que la campaña de Elizabeth Warren también propuso y que es cada vez más una característica común en la política climática del Partido Demócrata. En teoría, un arancel al carbono impuesto en conjunto con un impuesto doméstico sobre el carbono —esencialmente aplicándole a las importaciones el mismo impuesto al que se enfrentan los productos domésticos— es relativamente poco controversial (aunque mentes razonables pueden discrepar acerca de la eficacia y el impacto de dichas políticas). En la práctica, sin embargo, hay un riesgo serio de que —dada la dificultad de aprobar un impuesto doméstico sobre el carbono en EE.UU., la relativa facilidad de imponer aranceles sin pasar por el Congreso (gracias, presidente Trump), y la larga historia de industrias domésticas convirtiendo políticas regulatorias de buenas intenciones en proteccionismo puro— el plan climático de Biden se vuelve menos acerca del medio ambiente y más acerca de aislar a los favoritos de los políticos de la justa competencia internacional (para aquellos que dudan de este riesgo, los invito a revisar la experiencia de la UE o los intentos pasados de agregar dichas medidas a la legislación estadounidense). 

Otro riesgo importante yace en los planes de Biden de “revivir” las manufacturas estadounidenses a través de mandatos proteccionistas de compre lo nacional y esfuerzos de repatriación de las cadenas de suministro. Aunque la administración de Trump también respalda dichas políticas, estas han sido obstaculizadas por una falta de respaldo en el Congreso y por lo tanto relegadas a ser modificadas en al margen de la legislación actual. Si las tendencias políticas continúan, sin embargo, el presidente Biden podría enfrentarse a obstáculos similares y en cambio podría ver al Congreso Demócrata dispuesto y ansioso de aprobar una importante ley de estímulo para 2021, como aquella de hace 12 años atrás, la cual estuvo llena de política industrial proteccionista. 

Lo que simplemente no sabemos

Incluso con las salvedades anteriormente mencionadas acerca de la incertidumbre en torno a planes de política comercial de una administración de Biden, hay dos áreas importantes que son especialmente opacas. Primero está la cuestión del Acuerdo Trans-Pacífico, el cual Trump abandonó a principios de 2019. El acuerdo desde ese entonces ha entrado en efecto sin EE.UU. bajo el nombre de Acuerdo Integral y Progresivo por una Alianza Frans-Pacífica (CPTPP). Probablemente debido a la oposición y presión progresista, el equipo de Biden ha dicho que no le dará prioridad al retorno al CPTPP, pero los beneficios económicos y geopolíticos de hacerlo —particularmente dada la necesidad urgente de contrarrestar la influencia de China en la región Asia-Pacífico y la relativa facilidad de volverse a unir al acuerdo— han conducido a muchos a predecir que el presidente Biden experimentaría una conversión post-elección, “arreglará” los “problemas” del CPTPP, y luego trabajará para volverse a unir lo más pronto posible. Cuénteme entre los pronosticadores, aunque la cara reveladora de Biden puede que no aparezca hasta fines de 2021.

La segunda área de incertidumbres se relaciona al uso expansivo del presidente Trump de las medidas comerciales unilaterales —en particular del uso de los aranceles bajo la Sección 232 de “seguridad nacional” y las acciones en virtud de la Sección 301, las cuales los presidentes anteriores evitaron debido a sus problemáticas consecuencias económicas, legales y geopolíticas pero que se han vuelto una herramienta preferida por el presidente Trump, con una casi nula resistencia por parte del Congreso o las cortes. Ahora que el genio ha salido de la botella, ¿trataría un presidente Biden, preocupado acerca de la OMC y las relaciones internacionales, devolverlo a la botella, o sería demasiado tentador el potencial de las medidas (especialmente la falta de control congresional de su uso), particularmente para los anteriormente mencionados aranceles de carbono? Ya veremos.

A pesar de estos problemas e incertidumbres, todavía es relativamente seguro asumir que se darían mejoras en las relaciones de EE.UU. con la OMC y sus aliados cercanos, así como también que un alejamiento de las prioridades económicas bizarras terraplanistas, asegurarían que las políticas comerciales de una administración de Biden constituirían una mejora frente a las del presidente Trump. Dados los innumerables fracasos de la política comercial de “Buy American”, sin embargo, esa no es una barra muy alta que superar —y está lejos de quedar claro que el presidente Biden la superaría por mucho.  

Este artículo fue publicado originalmente en The Dispatch (EE.UU.) el 18 de agosto de 2020.