El nuevo TLCAN y el fin del liderazgo comercial estadounidense

Inu Manak considera que el nuevo TLCAN revela lo radicalmente distinto que es el enfoque comercial de la administración de Trump del tradicional liderazgo de EE.UU. en torno a la apertura comercial.

Por Inu Manak

La política comercial ha ocupado un lugar destacado en la agenda de la administración de Donald Trump desde que asumió el cargo en 2017. Una de las primeras acciones del presidente Trump fue retirar a los EE.UU. del Acuerdo de Asociación Trans-Pacifico (TPP) ahora llamado CPTPP, estableciendo el tono del nuevo enfoque comercial: menos cooperación y más bilateralismo asimétrico. La motivación determinante detrás de este ajuste fue simple. Si EE.UU. estuviera en una sala de negociación con un solo socio, podría centrarse en “reequilibrar” la relación y obtener un acuerdo “más justo”. Este razonamiento sustenta todas las acciones comerciales posteriores tomadas por esta administración, desde los aranceles sobre el acero y el aluminio impuestos bajo el estatuto de la Sección 232, hasta la crisis del Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio y el enfoque general hacia China.   

Pero los contornos completos de esta política se revelaron en la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Cuando Canadá y México se sentaron por primera vez en la mesa de negociación en el verano de 2017 con su viejo amigo y aliado, se hizo perfectamente claro que EE.UU. se había alejado radicalmente de la política pasada, sin titubear ante las consecuencias que tal enfoque generaría. 

El nuevo TLCAN, conocido en EE.UU. como el Acuerdo de EE.UU.-México-Canadá (USMCA, por sus siglas en inglés), fue firmado en noviembre del 2018, pero dado el cambio de liderazgo en la Cámara de Representantes ese mismo mes, los demócratas de la Cámara de representantes exigieron cambios al acuerdo antes de establecer una fecha para votar sobre el acuerdo. Mientras que las negociaciones entre los demócratas de la Cámara de Representantes y el representante comercial de EE.UU., Robert Lighthizer, mejoraron algunos problemas del acuerdo como garantizar que el mecanismo de solución de disputas entre los estados pueda funcionar, muchos otros cambios preocupantes quedaron intactos. Se destacan dos cuestiones importantes: el endurecimiento de las normas de origen de los automóviles y la cláusula de suspensión. Ambos cambios muestran el cambio del enfoque de la política comercial de la administración de Trump, que apunta a tomar medidas que parecen mejorar la base industrial estadounidense y que buscan garantizar que ningún acuerdo sea seguro, para que haya negociaciones interminables e incertidumbre. Trataré cada uno a continuación. 

En el TLCAN original, los vehículos de pasajeros con un 62,5% de contenido en América del Norte podían calificar para la entrada libre de impuestos en los países socios del TLCAN. Sin embargo, en el USMCA, este contenido se elevó al 75%. ¿Por qué importa esto? Porque las normas de origen no solo determinan el trato preferencial, sino que también afectan como las empresas toman sus decisiones de abastecimiento. Un régimen más estricto de reglas de origen lleva a menos opciones para los fabricantes sobre dónde obtener sus productos, todo lo cual lleva a una pérdida de eficiencia. En el sector automotriz de América del Norte, que está altamente integrado y conectado a las cadenas de suministro de todo el mundo, los cambios a estas reglas son consecuentes. Esta es precisamente la razón por la cual las reglas de origen para los automóviles se relajaron en el CPTPP al 45% de contenido del bloque comercial (tanto Canadá como México son parte del CPTPP).

Pero este cambio al reglamento de contenido no fue todo lo que la administración Trump aseguró. También negociaron que 70% del acero y aluminio utilizado en la producción de automóviles provenga de Norteamérica.  Aún más preocupante fue la inclusión de un requisito de contenido de valor laboral por primera vez en un acuerdo comercial de EE.UU. Esta disposición requiere que entre el 40 % al 45% del contenido de automóviles sea realizado por trabajadores que ganen al menos $16 por hora. La motivación detrás de esta medida es obvia: sacar la producción de automóviles de México, donde los trabajadores de ensamblaje ganan aproximadamente $7,34 por hora, y los trabajadores de piezas alrededor de $3,41 por hora. Por el momento, los productores de automóviles podrían simplemente incumplir estas reglas y pagar el arancel de nación más favorecida de 2,5%. Sin embargo, al final del día los costos sin duda subirán y la cadena de suministro integrada de automóviles de Norteamérica inevitablemente sufrirá, particularmente en México. 

La otra “innovación” de la administración Trump fue incluir una disposición que termine el acuerdo en 16 años, a menos que las tres partes coincidan en continuarlo. Después de 6 años se supone que Canadá, México y EE.UU. reevaluarán el acuerdo y harán cambios, si así lo desean. Si bien los acuerdos comerciales deben actualizarse, el TLCAN ya tenía un mecanismo para esto: el articulo 2001 en el TLCAN (transferido al USMCA) que otorga a la Comisión de Libre Comercio (compuesta por tres ministros de comercio) la capacidad de revisar el acuerdo. No obstante, lo que la cláusula de terminación hace es diferente. Esta obliga la expiración del acuerdo si las partes no pueden llegar a un consenso para mantenerlo. Y dado que solo hay un rol mínimo para las legislaturas en este proceso (en la forma de consultas), no es difícil ver cómo tal disposición podría servir para satisfacer los caprichos políticos de quien sea que esté en el poder. El poder ejecutivo retiene la máxima autoridad sobre el retiro. Esta cláusula no solo introduce incertidumbre en el acuerdo (algo que se supone deberían evitar los acuerdos comerciales), sino que también refleja una estrategia clave de la administración de Trump para garantizar que ningún acuerdo sea seguro en algún momento y que las negociaciones siempre estén en curso. 

Hablando sobre la exclusión temporal de la Unión Europea de los aranceles de la Sección 232 sobre el acero y el aluminio en marzo de 2018, el presidente francés Emmanuel Macron dijo: “En principio, discutimos todo con un país que es amigo y cumple con las normas de la OMC… [Pero] nosotros en principio no hablamos de nada con un arma apuntada a nuestra cabeza… La estrategia estadounidense es una mala estrategia”. Él tiene razón. La administración de Trump ha empleado una táctica que ha dejado a sus aliados intranquilos y a los mercados sacudidos. Mientras el presidente Trump puede afirmar que su enfoque de política pública es un éxito, los hechos contradicen estas afirmaciones. No se espera que el USMCA, del cual se ha sentido especialmente orgulloso, produzca ganancias significativas para el PIB real, y como estudios realizados por el Fondo Monetario Internacional y el C.D. Howe Institute muestran es probable que el efecto sea negativo o cero. El acrimonioso proceso de negociaciones, que ha sido replicado por esta administración con China y la Unión Europea, ha dejado un sabor amargo en la boca de nuestros socios comerciales y amigos. La política comercial de la administración de Trump ha dejado muy claro que EE.UU. ya no es un líder en el sistema comercial, sino la mayor amenaza para ese orden. Solo podemos esperar que el resto del mundo tome medidas para mantener un sistema internacional de comercio libre y abierto ante tal ataque.

Este artículo fue publicado originalmente en BRE Review (Finlandia) el 29 de mayo de 2020.