Corrigiendo la historia en torno a la Operación Warp Speed y la política industrial

Conforme el Presidente Joe Biden recoja la batuta de “política industrial” de Donald Trump, se ha vuelto sabiduría aceptada que la “Operación Warp Speed” (OWS) muestra cómo la política puede superar los “fallos de mercado” para lograr los grandes objetivos nacionales. El nuevo reporte de la administración de Biden acerca de “las cadenas importantes de suministro”, por ejemplo, utiliza la OWS para justificar sus propuestas de política industrial, y al hacerlo relaciona trabajos que consideran la OWS como “un triunfo y validación de la política industrial”. El Senador Marco Rubio hizo eco de esta conclusión unas semanas atrás, cuando dijo en Twitter que “el libre mercado eventualmente hubiera desarrollado una vacuna, pero todavía estaríamos usando mascarillas sin la Operación Warp Speed”.

Este relato parcial y bi-partidista, sin embargo, omite datos cruciales que convierten la OWS desde “un triunfo de la política industrial” en algo que es, en el mejor de los casos, un complemento útil para los increíbles esfuerzos del sector privado y, en el peor de los casos, una historia aleccionadora acerca de cómo la política industrial puede impedir dichos esfuerzos. 

Para ser claros, la OWS sin duda subsidió la producción de varias vacunas exitosas contra el COVID-19 en un periodo notablemente corto de tiempo. Pero aquellos diciendo que la OWS lideró ese éxito deben lidiar con algunos datos incómodos. Primero, la vacuna BioNTech/Pfizer —la primera vacuna en llegar al mercado y la más exitosa— fue creada y producida fuera de la OWS. BioNTech es una empresa alemana, y había estado trabajando en vacunas mRNA por años cuando anunció su sociedad con Pfizer en marzo de 2020, dos meses antes de que la OWS se iniciara. En abril de 2020, todavía un mes antes de que empezara la OWS, la administración de Pfizer predijo que distribuiría millones de dosis terminadas para fines de año. Los funcionarios de la OWS hicieron un tour de las operaciones en desarrollo de Pfizer en julio, pero de otro modo tuvieron poca participación en la empresa y su socio alemán. 

Pfizer y BioNTech también se negaron a recibir financiamiento estatal para la investigación y desarrollo iniciales, las pruebas y el respaldo a la producción por miedo a que este politizaría o retardaría su trabajo. En cambio, ellos aprovecharon los recursos de Pfizer, los equipos multinacionales de investigación, los mercados de capitales y las cadenas de suministro del mundo, y una infraestructura de logística y transporte desarrollada a lo largo de décadas. BioNTech recibió fondos del gobierno alemán para realizar pruebas y producir a nivel doméstico, pero solo en septiembre —mucho después de que la vacuna fuera finalizada y estuviese siendo producida en EE.UU. y a un costo considerable para Pfizer. 

Además, el dinero que la OWS si proveyó a las dos empresas, mediante un contrato de compra anticipada con Pfizer, no fue el resultado de la “política industrial” en cualquier sentido tradicional. El contrato era un acuerdo de compras públicas para adquirir solamente dosis terminadas y aprobadas por la FDA, sin importar el país de origen. Pfizer asumió totalmente el riesgo de fracaso, y sus contratos dejaban de manera explícita fuera del alcance del gobierno casi todos los aspectos de su desarrollo y producción de la vacuna. Como Pfizer ya estaba haciendo su vacuna cuando se firmó su contrato con la OWS y la demanda global de la vacuna contra el COVID-19 ya era astronómica, es cuestionable que el acuerdo haya siquiera alentado la producción por mucho. 

La vacuna BioNTech/Pfizer por lo tanto provee una situación de contraste en el mundo real que muchas veces está ausente en los debates acerca de la política industrial —aquí, sí sabemos que hubiese sucedido sin la OWS: la primera y más prolífica vacuna de todas.

De hecho, la OWS de hecho socavó los esfuerzos de producción iniciales de Pfizer. En particular, el uso de la Ley de Defensa de la Producción por parte de la OWS para priorizar a las empresas participantes —algunas de las cuales todavía no han producido una vacuna aprobada— en la asignación de materiales claves para la elaboración de vacunas impidieron la capacidad de Pfizer de cumplir con sus objetivos iniciales de producción y de expandir la producción una vez que su vacuna fue aprobada. Como el director de la OWS dijo, “Otros fabricantes fueron capaces de acceder a ingredientes y equipos a costa de Pfizer. Estábamos usando la DPA para obtener lípidos para Moderna y fundas estériles para X, Y, Z y Pfizer se encontraría a sí misma al final de la cola”. Fue solo luego de que Pfizer aceptara venderle a EE.UU. más dosis en diciembre que este cuello de botella creado por la DPA fue eliminado. 

Segundo, el financiamiento inicial tanto para la BioNTech y su vacuna mRNA rival, Moderna, provino de los mercados de capitales privados, no de la OWS o de otra fuente estatal, lo cual socava la afirmación clave de la política industrial de que los mercados privados no financiarán tecnologías no comprobadas. Según el reporte de BioNTech en 2019 para la SEC, la empresa fue fundada en 2008 “con un capital semilla de €150 millones de la familia Strüngmann, mediante su vehículo de inversiones AT Impf, y MIG Fonds” —ambas financian startups en la industria de biotecnología. Moderna era una empresa en fase de concepción para la empresa de capital de riesgo del área de Boston, Flagship Pioneering, la cual incorporó a la empresa en 2009 y la combinó con otros inversores privados para lanzarla oficialmente en 2012 con un capital semilla de $40 millones.  

Tercero y finalmente, que las fábricas estadounidenses hoy están produciendo millones de dosis de vacunas es un argumento en contra de la política industrial, no a favor de esta. Aunque las primeras dosis de Pfizer vinieron de Puurs, Bélgica, la gran mayoría de la oferta proviene de tres fábricas en EE.UU. —en St. Louis; Andover, Massachusetts; y Kalamazoo, Michigan— que la empresa ya poseía y había mejorado rápidamente incurriendo en el costo de hacerlo. Moderna, mientras tanto, inicialmente dependía de su propia fábrica en Norwood, Massachusetts, las fábricas que datan desde hace 17 años del contratista para producción Lonza en Portsmouth, New Hampshire, y de las fábricas para “rellenado y acabado” en Bloomington, Indiana, que son propiedad de Catalent, basada en New Jersey. Las órdenes de compra anticipada seguramente ayudaron a estas fábricas a mejorar sus instalaciones en 2020 y 2021 para satisfacer la demanda astronómica, pero la capacidad inicial de producción y la base de conocimiento técnico necesarias para la producción ya estaban en su lugar —y no debido a la OWS o cualquier otra política industrial estadounidense anterior. 

Los éxitos de BioNTech/Pfizer y Moderna contrastan marcadamente con los fracasos del fabricante estadounidense de vacunas con los lazos más profundos y antiguos con el gobierno federal —Emergent BioSolutions, basada en Maryland. Según una investigación de meses realizada por el New York Times, Emergent, “desde hace mucho un contratista del estado ha pasado gran parte de las últimas dos décadas apuntándole al mercado lucrativo de gasto federal en biodefensa”, invirtiendo mucho en cabildeo mientras que ignora varias de las mejores prácticas de seguridad y producción. La empresa había virtualmente capturado la Autoridad de EE.UU. para la Investigación Avanzada en Biomedicina que se encarga de los contratos relacionados con la pandemia y, a pesar de varios fracasos en la contratación, fue recompensada con un contrato de $628 millones para fabricar vacunas contra el COVID-19. Hasta ahora no ha producido una sola dosis terminada de la vacuna. 

Mientras que la OWS puede haber ayudado a algunos productores farmacéuticos a superar obstáculos discretos en la cadena de suministros y a mitigar el riesgo de producir durante una crisis singular, el caso de Emergent constituye un argumento sólido en contra de una mayor intervención del estado en la fabricación doméstica de tecnologías críticas y bienes esenciales. De hecho, tal vez lo mejor que la OWS hizo fue remover al estado del camino del sector privado, al simplificar el proceso regulatorio de aprobación para las vacunas contra el COVID-19, que tradicionalmente duraba años. 

La principal afirmación de los partidarios de la política industrial es que las partes privadas y los mercados abiertos no pueden lograr objetivos públicos críticos sin una intervención estatal estratégica y con visión de largo plazo. Pero los éxitos de la vacuna BioNTech/Pfizer, los fracasos de Emergent BioSolutions, y los éxitos del trabajo de desregulación de la OWS muestran que los mercados funcionan mejor sin el micro-manejo estatal y que, lejos de arreglar anteriores fallos de mercado, más política industrial en EE.UU. podría crear nuevos fallos.

Solamente en Washington eso podría ser considerado un “triunfo”.

Este artículo fue publicado originalmente en The National Review (EE.UU.) el 6 de julio de 2021.