República Dominicana: Elecciones y déficits fiscales

Miguel Collado di Franco indica que "Los incrementos en el gasto público que se producen durante, o cerca de un año de elecciones, provocan lo que se denomina ciclo político o electoral. Este fenómeno se relaciona con la intención de quienes están en posesión de los puestos públicos, los incumbentes, de mantenerse en los mismos".

Por Miguel Collado Di Franco

En los más recientes años de elecciones presidenciales que ha tenido República Dominicana, se han verificado incrementos significativos en el gasto gubernamental. En 2008, el gasto creció en 28%, y en 2012 lo hizo en 40%. Ambos incrementos resultaron en déficits fiscales, mayor endeudamiento y elevados impuestos. En 2008 el monto del déficit fiscal fue de US$1.465 millones, lo cual contrasta con el ligero superávit de US$49 millones que se produjo en 2007. En 2012, por su lado, se produjo un déficit de US$4.183 millones, casi tres veces mayor al del año electoral 2008.

Los incrementos en el gasto público que se producen durante, o cerca de un año de elecciones, provocan lo que se denomina ciclo político o electoral. Este fenómeno se relaciona con la intención de quienes están en posesión de los puestos públicos, los incumbentes, de mantenerse en los mismos.

El año próximo, el 2016, es un año de elecciones con la particularidad de que en el mismo van a ser electos todas las autoridades públicas del país. Las elecciones a realizarse serán presidenciales, congresuales y municipales, y se estima que en las mismas serán electos más de 4.250 cargos diferentes. Esta cantidad de posiciones electivas supone una gran competencia por las mismas y, en consecuencia, posible presión sobre las finanzas públicas. Algo que es necesario evitar, para no acelerar el ritmo al que ya viene creciendo la deuda pública.

¿Qué induce los ciclos políticos?

La teoría de la escuela de la elección pública o public choice ofrece elementos para comprender el comportamiento de los principales agentes dentro de los procesos electorales: políticos y votantes.

Quienes administran cargos públicos tratan de demostrar a los electores que son capaces de devolver la mayor cantidad de beneficios, en la forma de gasto público, a partir de los ingresos recibidos. En vista de que los impuestos pagados por los ciudadanos es la principal fuente de ingresos de un gobierno, los incumbentes tratan de crear la ilusión fiscal de que son capaces de maximizar el sacrificio de los contribuyentes.

Como expresamos antes, los incumbentes de los puestos públicos tienen el incentivo de mantenerse en sus cargos. Esto sucede ya sea actuando como individuos, o como miembros del partido de gobierno. Por ende, el incentivo para emplear la política fiscal en su favor se intensifica cerca de las elecciones. La ilusión fiscal de poder generar mayor beneficio en la forma de gasto público aumenta en los procesos electorales.

Por otro lado, se encuentran los votantes, para quienes el incentivo de estar informados sobre las decisiones de políticas públicas y la viabilidad de los proyectos ejecutados (así como las promesas electorales) es proporcionalmente más bajo que el que tienen los incumbentes para gastar. Por lo general, sus beneficios particulares son inferiores que aquellos que reciben los funcionarios electos y los grupos de interés que apoyan a estos últimos. Sin embargo, en la medida en que los procesos electorales se tornan más costosos, y se percibe que su financiamiento demanda más deuda e impuestos, de esa manera crece el interés entre votantes por estar mejor informados.

En este sentido es apropiado señalar que parte la ilusión fiscal se caracteriza por proporcionar menos información a los ciudadanos. En sus trabajos de principios de siglo XX, Almicare Puviani incluyó la complejidad en el presupuesto de un país como parte del conjunto de elementos de la ilusión fiscal. Dicha complejidad se relaciona tanto con la elaboración del presupuesto como con la información relativa a su ejecución. A menor información disponible, aumenta el margen para incrementar la ilusión fiscal, la idea de que se puede gastar más sin expresar de manera clara cómo se financia ese gasto. Esto es, de forma sencilla, escasez de transparencia en asuntos fiscales.

Resumiendo, el problema de los procesos políticos (que no es muy diferente, en sentido general, al de toda la administración pública) radica: 1) en el estímulo para crear la ilusión de mayores beneficios a partir del gasto público, y 2) en la cantidad y calidad de la información disponible sobre el gasto y su financiamiento.

Mayor institucionalidad para menos ciclos políticos

En el ámbito de las políticas públicas, como en muchos otros, las reglas son preferibles a los cambios discrecionales de corto plazo. La política fiscal también se beneficia de pautas, conocidas como reglas fiscales, relacionadas con el endeudamiento, el gasto y los ingresos públicos.

La ventaja de tener reglas fiscales radica en evitar las consecuencias de los procesos electorales y sus resultados posteriores: mayor gasto, déficit fiscales e incremento en el endeudamiento público. Con mayores niveles de deuda pública, un porcentaje importante de los ingresos debe ser destinado al pago de la misma. El Gráfico No. 2 muestra que, de acuerdo a la dinámica reciente de endeudamiento público, el Presupuesto General del Estado de 2015 contempla que cerca de un quinto de los ingresos corrientes deberán ser destinados al pago de la deuda.

El financiamiento del gasto elevado no proviene de manera exclusiva de mayor endeudamiento, sino de más impuestos que deben ser pagados por los ciudadanos. Este es el caso concreto del ciclo político de 2012, el cual desencadenó el mayor incremento de impuestos de la historia reciente.

Estos problemas fiscales demandan una solución institucional puntual. Un conjunto de reglas en forma de una legislación que sea adoptada dentro del Pacto Fiscal que ordena la Ley 01-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo. Este conjunto de reglas deben ser adoptadas en la forma de una Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Además de que sería el complemento de la reforma tributaria del Pacto, la misma Ley 01-12 contempla la creación de una ley de responsabilidad fiscal. En el país existe un proyecto de ley de este tipo que fue elaborado por CREES y la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), y que ha contado con el apoyo de varios diputados y diputadas de los principales partidos políticos.

El incremento de impuestos de 2013 está muy reciente en la memoria de los electores y sus efectos se sienten en todas las actividades de la economía. Todavía una de las dos tasas del ITBIS (Impuestos sobre Trasnferencias de Bienes Industrializados) continúa incrementándose anualmente como consecuencia directa de la política fiscal que acompañó al proceso electoral de 2012, y de la decisión de mantener el gasto en niveles elevados.

Apenas estamos iniciando el 2015, con perspectivas de que en este año se produzca el Pacto Fiscal que indica la Estrategia Nacional de Desarrollo. Uno de los principales beneficios de un pacto de este tipo sería contar con un avance institucional significativo que evite repetir las experiencias pasadas, y que revierta el proceso de incrementos de impuestos y de endeudamiento por el que hemos estado transitando por más de 10 años. El riesgo de tener más deuda pesa sobre la economía, así como lo hacen los impuestos, que hacen la vida más cara para los dominicanos, y limitan la producción y generación de empleos de la economía. Para poder exportar y crecer sostenidamente es necesario que la economía dominicana pueda ser más competitiva. Con los altos costos que impone el sistema tributario actual será imposible alcanzar ese objetivo y, por tanto, reducir la miseria material de los dominicanos.

Este artículo fue publicado originalmente en CREES (República Dominicana) el 15 de enero de 2015.