¿Reautorizar o cerrar el banco de exportaciones e importaciones?

Testimonio de Ian Vásquez Director del Proyecto Sobre la Libertad Económica Global del Cato Institute Sobre el Banco de Exportaciones e Importaciones (Export-Import Bank) Ante el Sub Comité de Política Monetaria y Comercio Internacional del Comité de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos.

Mi nombre es Ian Vásquez y dirijo el Proyecto Sobre la Libertad Económica Global en el Cato Institute. Me gustaría agradecer al Congresista Bereuter por invitarme a testificar. En interés de la transparencia, quiero señalar que ni el Cato Institute ni yo recibimos algún tipo de dinero gubernamental.

El Presidente George W. Bush ha pedido un recorte del 25 por ciento en el financiamiento del Banco de Exportaciones e Importaciones, que otorga préstamos, garantías y seguros que benefician a exportadores estadounidenses. Los recortes propuestos son un buen comienzo, pero el Congreso debe ir mucho más lejos al reconocer que las razones para usar crédito del Banco no justifican su nivel actual de autorizaciones. Las dos razones principales del banco -que debe dar apoyo donde el sector privado no lo da o donde los exportadores estadounidenses se enfrentan a competencia subsidiada- son ilusorias.

El banco y quienes lo apoyan citan un número de razones por las que la agencia de crédito beneficia a los EE.UU, desde los empleos que genera, hasta que debe mantener la competitividad Norteamericana. Pero, por el hecho de que el Banco toma recursos de la economía estadounidense y los desvía hacia usos menos eficientes, determinados políticamente, su intervención provoca distorsiones en la economía nacional e impone costos de oportunidad que son seguramente más altos que el valor agregado de la intervención del banco.

Más aún, los créditos de exportación subsidiados no crean empleos ni afectan notablemente el nivel del comercio. De hecho, sólo aproximadamente un 1.5 por ciento de todos los bienes y servicios estadounidenses exportados son respaldados por el Banco Ex-Im -un porcentaje demasiado bajo como para tener un impacto en el comercio. Por tal razón, aquellos que erróneamente ven el déficit comercial de los EE.UU. como un signo de debilidad y no de fortaleza, no deben de esperar que el Banco Ex-Im corrija el mal percibido. Como señaló la Oficina General de Contabilidad, "Los programas del Eximbank no pueden producir un cambio substancial en la balanza comercial de los Estados Unidos."[1] Hay otros factores que tienen mucha más influencia en los empleos y en el comercio, como indicó recientemente el Servicio de Investigación del Congreso.

La mayor parte de los economistas duda (.) que una nación pueda aumentar, a la larga, su bienestar a través del subsidio de las exportaciones. Las políticas económicas dentro de países individuales son los principales factores que determinan las tasas de interés, flujos de capital y tipos de cambio, que luego determinan el nivel general de exportaciones de la nación. Esto significa que, a nivel nacional, el financiamiento subsidiado de exportaciones simplemente mueve la producción de un sector a otro dentro de la misma economía, en lugar de agregar al nivel general de actividad económica, y subsidia el consumo extranjero a expensas de la economía doméstica. Esto también sinifica que promover exportaciones a través de financiamiento subsidiado, o de seguros respladados por el gobierno, no va a elevar permanentemente el nivel de empleo en la economía, sino alterará la composición del empleo entre los varios sectores de la economía[2].

Por lo tanto, el Banco beneficia a firmas particulares y a sus accionistas a costas de los contribuyentes y de la gran mayoría de exportadores estadounidenses que no reciben los subsidios de la agencia. Cuando se escrutinan las justificaciones que da el banco, como el "fracaso del mercado" o "juego nivelado", es difícil encontrar razones para financiar este tipo de asistencia gubernamental a corporaciones.

El crédito gubernamental y el mercado

Uno de los principales razonamientos para usar recursos del Banco Ex-Im es que la agencia provee servicios donde el sector privado no puede, o no quiere, hacerlo debido a que percibe un riesgo muy alto. Sin embargo el Banco ha estado otorgando gran parte de sus préstamos, garantías y seguros a países como China, México y Brazil, que han tenido poca dificultad para atraer inversión privada. Como demuestra la Tabla 1, diez países representan el 50 por ciento del total de la exposición crediticia de la agencia. La Tabla 2 indica que el patrón no cambió en el año fiscal 2000.

En pocas palabras, la actividad del Ex-Im refleja bastante la de los mercados privados de crédito. Esto fue así incluso durante la crisis financiera asiática, que interrumpió el comercio y los flujos privados de capital, a pesar de que el Banco dice que sus préstamos en ese momento jugaron un papel crucial en la recuperación de los países afectados. Al contrario, el economista William Cline señala que el Banco sólo otorgó bastante crédito de corto plazo en Corea, pero que esa política "no tuvo mucho éxito en otras partes de la región". Aunque los méritos de esa política son dudosos, Cline agrega que las "operaciones de largo plazo [de la agencia] no se han usado mucho para propósitos de estabilidad sistémica y, discutiblemente, han sido pro-cíclicas y no contra-cíclicas"[3].

En el mejor de los casos, el Banco otorga financiamiento a países que no han tenido problemas obteniendo crédito y en muchos casos simplemente desplaza inversión privada al financiar proyectos que igual se hubieran realizado. En el peor de los casos, la agencia garantiza exportaciones que no debían ser financiadas y de otra manera no hubieran recibido apoyo. En efecto, la falta de financiamiento del sector privado en términos aceptables no es un ejemplo de fracaso del mercado sino una importante señal que éste envía sobre el panorama de un proyecto o el régimen de inversión de un país. En los casos donde el Banco otorga crédito en países que mantienen malas políticas, está desincentivando a esos países a que tomen las reformas necesarias para atraer genuinamente capital privado. Cuando las agencias de crédito para exportaciones ignoran el ambiente de política económica, el desarrollo económico empieza a sufrir. En 1969, la Comisión Pearson, que evaluó las políticas internacionales de desarrollo, advirtió de ese peligro.

Más de un proyecto rechazado por el Grupo del Banco Mundial en términos económicos ha sido prontamente financiado por un crédito de exportación. Este es el aspecto más desafortunado del financiamiento a exportaciones: provee una manera que temporalmente no es dolorosa de financiar proyectos concebidos por empleados civiles demasiado optimistas, por políticos más preocupados por las ventajas políticas inmediatas que por los problemas económicos potenciales del futuro y por vendedores inescrupulosos de los fabricantes de equipo de capital en países desarrollados.[4]

Por supuesto, el resultado de esta práctica es deuda en lugar de desarrollo. En el peor de los casos, la acumulación de deuda se vuelve impagable y su reducción debe ser cubierta por quienes pagan impuestos en occidente y que financiaron a las agencias de crédito desde el principio. La iniciativa actual de condonación de deuda encabezada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional ha identificado 41 países pobres altamente endeudados que no pueden pagar sus deudas externas. En muchos casos, el crédito de las agencias oficiales de exportación conforma una alta proporción de la deuda[5]. Dado que la mayoría de esos países altamente endeudados está en el África sub-Sahariana, es especialmente preocupante que el Banco Ex-Im haya expandido significativamente sus operaciones en esa región en los últimos años y que planee seguir con esa tendencia. En efecto, los 14 países sub-Saharianos que han recibido crédito del Ex-Im en los últimos tres años clasifican muy bajo en términos de libertad económica y diez de ellos están en las listas de países altamente endeudados del Banco Mundial y del FMI.

El Banco Ex-Im mina la propagación de mercados libres y desarrollo económico de otras maneras. Por ejemplo, una porción grande del crédito de la agencia sirve para financiar a prestatarios del sector público; en 1999, un 45 por ciento del crédito del Ex-Im financió a este sector[6]. Numerosas garantías de préstamo a los monopolios estatales mexicanos de petróleo y de electricidad, préstamos al Banco Coreano de Desarrollo y garantías a Air China durante los últimos años definitivamente no han acelerado el movimiento hacia el mercado y su provisión envía un mensaje contradictorio a los países en los que Estados Unidos supuestamente desea promover reformas de libre mercado.

Así, mientras los mercados privados de crédito no son perfectos, las consecuencias no intencionadas del crédito subsidiado son grandes y, como señaló mi colega William Niskanen, presidente del Consejo de Asesores Económicos durante el gobierno de Reagan, "Cualquier efecto de una falla del mercado es casi seguro que será pequeño y pasajero a comparación de los efectos de un fracaso gubernamental".[7] Esos efectos incluyen el hecho de que las operaciones del Ex-Im son a menudo dañinas para el desarrollo económico, desplazan el financiamiento del sector privado, imponen costos de oportunidad "potencialmente significantes"[8], financian firmas en el extranjero que compiten con firmas estadounidenses, y politizan el mercado al proveer a unas cuantas empresas préstamos y garantías gubernamentales. De hecho, como muestra la Tabla 3, las diez empresas norteamericanas que más se benefician con préstamos y garantías de largo plazo del Ex-Im reciben el 86 por ciento de esos servicios del Banco. Sólo a Boeing le correspondió el 43 por ciento de los préstamos y las garantías de largo plazo del Ex-Im para el año fiscal 2000. En contraste, negocios pequeños recibieron únicamente un 18 por ciento de los egresos del Ex-Im. Pero aún si más recursos se dirigieran a empresas pequeñas, el Ex-Im no podría evitar los efectos perversos que han acompañado a los préstamos que ha hecho a clientes más grandes.

En resumen, si el sector privado no le otorga crédito o seguro a un proyecto, probablemente hayan buenas razones para que eso suceda y pocas para que el Ex-Im intervenga. Tampoco debe el Banco jugar un papel si el sector privado está dispuesto a dar financiamiento o si lo está contemplando.

 

Usando el Crédito Gubernamental para Nivelar el Terreno de Juego

La otra razón fundamental para el financiamiento del Banco Ex-Im es contrarrestar la competencia subsidiada que a veces enfrentan las firmas estadounidenses. Aunque las compañías norteamericanas no debieran tener que competir en un mundo en el que sus competidores reciben apoyo de sus gobiernos, las políticas de los Estados Unidos deben de ser consistentes con la meta de mantener una economía nacional próspera y no de promover el bienestar de grupos particulares. Afortunadamente, Europa y Japón ya están reevaluando la utilidad de sus políticas de exportaciones subsidiadas.[9] Los cada vez más pobres desempeños económicos de los países de Europa Occidental y de Japón en comparación con los de Estados Unidos argumentan en contra de que EE.UU. adopte el tipo de políticas -incluyendo más programas caros de financiamiento de exportaciones- que han impedido el crecimiento en esos países.

Es importante reconocer, sobre todo, que mucho del crédito del Ex-Im ayuda a firmas estadounidenses que no se enfrentan a competencia subsidiada por gobiernos extranjeros. Por ejemplo, en el año fiscal 1999, sólo un 18 por ciento de los préstamos y garantías a mediano y largo plazo fue usado para contrarrestar la competencia respaldada por créditos gubernamentales, lo cual representa US$6.3 mil millones de la actividad del Banco. En el mismo año, sólo el 15 por ciento (US$89 millones) de los seguros a mediano plazo del banco fue usado para contrarrestar competencia extranjera apoyada oficialmente.[10] Esas cifras sugieren que el banco podría reducir sus actividades significativamente sin afectar su misión de combatir la competencia extranjera subsidiada. Ya que el crédito del Banco Ex-Im para compañías que no se enfrentan con este tipo de competencia injusta no puede ser justificado en términos económicos, la propuesta de la administración Bush de recortar el financiamiento del Banco en un 25 por ciento se debe ver como un punto de partida, incluso por aquellos que creen que la agencia tiene un rol legítimo en contrarrestar exportaciones extranjeras subsidiadas. Cuando menos, entonces, el Banco de Exportaciones e Importaciones se debe limitar a financiar exportaciones que cumplen con estos criterios.

Pero la idea de que Estados Unidos sufre por un terreno de juego que no está nivelado es cuestionable. EE.UU. exporta aproximadamente US$ 1 billón en bienes y servicios por año. El Banco Ex-Im sólo respalda unos $15.5 mil millones de esa cantidad, o sea un 1.5 por ciento del total de las exportaciones, del cual sólo parte compite contra subsidios extranjeros. Cuando sólo una fracción de un uno por ciento de las exportaciones norteamericanas tiene competencia apoyada por agencias de crédito extranjeras, es difícil concluir que la economía estadounidense está amenazada por un terreno de juego inclinado en su contra.

Retirar al Banco Ex-Im del todo puede reducir las ganancias de algunas corporaciones grandes que han recibido la mayor parte del financiamiento de la agencia durante años. Pero sin duda, firmas como Raytheon y Enron -que tienen ventas anuales de mas de $16 y $100 mil millones respectivamente- pueden acoplarse a un mundo sin los subsidios del Ex-Im. De la misma manera, a las pequeñas empresas que no tienen acceso a los vastos recursos financieros de las grandes corporaciones, parece que les está iendo bien sin la ayuda del Banco. La agencia apoya sólo 2000 negocios pequeños, que es más o menos un 1 por ciento de todas las firmas exportadoras pequeñas y medianas.

Si la meta es ayudar a los exportadores de Estados Unidos, hay otras maneras preferibles de lograrlo; específicamente, haciendo más competitiva la economía estadounidense. Los niveles de impuestos, regulaciones y la complejidad del código fiscal son citados rutinariamente como factores que impiden la competitividad de las firmas americanas. Como señaló un reporte de Price Waterhouse, "El sistema de EE.UU. también ha divergido de las políticas y prácticas de otros de los principales países-muchas veces a detrimiento de negocios estadounidenses luchando por competir en mercados extranjeros."[11] Por lo tanto, hay mucho que el gobierno puede hacer para ayudar al sector empresarial. Yo sugiero que se empiece por eliminar los $65 mil millones de dólares de beneficencia corporativa que existe en el presupuesto federal -del cual forma parte el Ex-Im- una movida que puede generar suficientes ahorros como para eliminar el impuesto sobre ganancias de capital y el impuesto federal sobre el patrimonio.

Conclusión

Llegó el momento de que el Congreso retire al Banco de Exportaciones e Importaciones en reconocimiento de que no tiene relevancia en una economía mundial cada vez más libre. El banco beneficia a un número pequeño de firmas a costas del resto de nosotros. No corrige los así llamados fracasos del mercado, sino provoca efectos perversos en casa y en el extranjero, incluyendo la imposición de costos de oportuniad y los desincentivos a las reformas de mercado. El pequeño porcentaje de exportaciones en que el Banco Ex-Im ayuda a contrarrestar la competencia extranjera subsidiada demuestra, aún más, que la economía de EE.UU. no sufre por la falta de un terreno de juego nivelado. Y lo más importante, el Congreso no debe de financiar este juego de suma negativa porque la Constitución no autoriza en ninguna parte que se usen fondos de los contribuyentes para beneficiar a grupos favorecidos políticamente.

Notas

 

[1]. Jay Etta Hecker, "Export-Import Bank: Key Factors in Considering Eximbank Reauthorization," Testimony before the Subcommittee on International Finance of the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs of the U.S. Senate, July 17, 1999, p. 6. Para un reporte sobre el actual déficit comercial, ver Daniel T. Griswold, "America's Record Trade Deficit: A Symbol of Economic Strength," Cato Institute Trade Policy Analysis no. 12, Febrero 9, 2001.