¿Por qué la construcción de infraestructura es tan lenta y costosa en EE.UU.?

En videos en lapso de tiempo de 2016 que está circulando nuevamente podemos ver equipos holandeses construyendo toda un paso desnivel en un solo fin de semana. Eso ha generado discusión sobre una cuestión de larga data: ¿por qué la construcción de infraestructura es tan lenta y costosa en EE.UU. comparado con otros países avanzados? Los trenes subterráneos de Nueva York ofrecen un ejemplo famoso: la línea de la Avenida Segunda que ahora está siendo parcialmente construida, casi 100 años después de ser propuesta, cuesta seis veces más que un proyecto comparable en París. 

En un estudio de 2019, Leah Brooks de George Washington University y Zachary D. Liscow de Yale University buscó explicar un hecho sorprendente: “El gasto real por milla de construcción a través de los estados aumentó por un factor superior a tres entre la década de 1960 y la de 1980”. 

Dos explicaciones frecuentemente ofrecidas para este auge son posibles superficialmente, pero resulta que carecen de poder exploratorio. La primera es que los estados construyeron las secciones más fáciles de las carreteras que atraviesan varios estados primero y dejaron para después las porciones más difíciles y caras. Parece, sin embargo, que las secciones acabadas después no obtienen un puntaje superior en una escala de dificultad objetiva, como la densidad poblacional, la inclinación, y la necesidad de cruzar barreras de agua. También hay evidencia de que la práctica real de los estados era de hecho construir las secciones más difíciles primero porque allí es donde los cuellos de botella se encontraban. 

Una segunda explicación posible, aunque insuficiente, es que el costo por milla empezó a escalar marcadamente debido a alzas en el costo de los principales insumos, tales como el trabajo y los materiales. Nuevamente, esto es posible a simple vista, pero Brooks y Liscow escriben que no está respaldado por las cifras reales de gasto. El costo real del trabajo, esto es, ajustado para la inflación no cambió mucho durante el periodo en el cual el gasto aumentó tan dramáticamente (Mientras que la Ley Davis-Bacon, con sus pisos de sueldos artificiales, hacen que la construcción federal sea más cara, esa ley en particular data de 1931 y estuvo vigente a lo largo de toda la historia del programa de carreteras interestatales).

¿Qué fuerzas, entonces, si condujeron al alza de los costos? Un hallazgo clave, dicen los autores, es que incluso si la comunidad es más rica, el estado acabará gastando más para construir una milla de una carretera interestatal. Ese efecto aumentó con el tiempo.

Hasta cierto grado, las correlaciones de este tipo podrían manifestarse a sí mismas incluso si los vecindarios afluentes no ejercen cualquier tipo peso particular. Las amenidades atraen a los residentes de altos ingresos, como la vista al agua, los cuales puede que sean los mismos que los constructores de las carreteras se esfuerzas en evitar perjudicar; los municipios puede que tengan razones para presionar por características como barreras de sonido en lugares donde la recaudación de impuestos sobre la propiedad es alta y los funcionarios tienen el incentivo de prevenir la caída de los valores de las propiedades, y así sucesivamente. Otra posibilidad, sin embargo, es que las personas más ricas son simplemente “más efectivas para comunicar sus intereses en el proceso político”. Las rutas de las carreteras son desviadas de tal manera que protege su amenidad, pero perjudica una amenidad igual de valiosa en un barrio menos afluente. La extensión no bienvenida es completada mucho después del tiempo previsto, con el correspondiente gasto, dado que los opositores han sido hábiles para trabajar el sistema posponiendo las audiencias y las revisiones y luego demandando. 

Aquí es donde el concepto de “voz ciudadana” entra en escena. Brooks y Liscow señalan el principio de la década de 1970 como el punto de inflexión para el mayor gasto en proyectos de carreteras. ¿Qué estaba sucediendo alrededor de esa época? La Ley Nacional de Política Ambiental (NEAP, por sus siglas en inglés), que requiere un estudio de impacto ambiental para los proyectos financiados por el gobierno federal, fue aprobada en 1970. California aprobó su considerablemente más exigente Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA, por sus siglas en inglés) el mismo año, y fue firmada por nadie más y nadie menos que el gobernador Ronald Reagan en 1973, el congreso agregó leyes federales adicionales que proveyeron el impulso necesario en las luchas contra proyectos de construcción, argumentando que estos hacían perder el hábitat para especies y pantanos. La Corte Suprema de EE.UU. ayudó con el caso de 1971 Citizens To Preserve Overton Park v. Volpe, el cual multiplicó las probabilidades de ir ante la corte por temas de desarrollo, limitando así la deferencia de los jueces para la toma de decisiones de las agencias. Todas estas leyes y decisiones han hecho que sea más fácil que los ciudadanos detengan los proyectos de infraestructura, aumentando sus costos y retardando su implementación y terminación. 

Entre los hallazgos más interesantes de Brooks y Liscow esta este: la relación entre el ingreso de los residentes locales y el gasto en proyectos despegó justo cuando estos cambios en las leyes estaban siendo implementados. Antes de 1970, los dos estaban suficiente y modestamente relacionados de tal forma que la correlación no lograba registrarse como estadísticamente significativa. Luego procedió a quintuplicarse.

La historia que los autores cuentan es complicada, no es sencilla. Ellos no disputan que las nuevas leyes de “voz ciudadana” trajeron consigo algunos beneficios auténticos; quienes se oponen pueden sacar a la luz información genuinamente útil para los planificadores de las carreteras acerca de cómo podrían evitar perjuicios ambientales. Ellos escriben que no tienen los medios para elegir entre una interpretación “benigna” de los datos de costos (la voz ciudadana le permitió al gobierno gastar dinero de tal manera que se eviten daños que hubiesen sido objetivamente costosos) y la interpretación “maligna” (el proceso mejoró la posición relativa de algunas partes favorecidas sin agregar mucho valor social en general). 

En alguna parte, no obstante, el difunto William Tucker está sonriendo. En “Environmentalism and the Leisure Class”, un influyente ensayo de la Harper’s Magazine luego expandido en el libro Progress and Privilege, Tucker argumentó que la bandera ambientalista, cuando se la erguía en contra del desarrollo local, ofrece una manera conveniente y sutil de “favorecer al status quo” para aquellos cuyo “comodidad  material bajo el sistema actual ha sido mas o menos asegurada”.

Este artículo fue publicado originalmente en Reason (EE.UU.) el 25 de marzo de 2021.