El poder de indulto como posible instrumento de control ejecutivo

Los redactores de la Constitución reconocieron que el poder de indulto era susceptible de ser objeto de abuso, pero rechazaron las restricciones propuestas al respecto, confiando —tal y como predijo Alexander Hamilton en El Federalista n.º 74— en que conferir ese poder a una sola persona "inspiraría naturalmente escrupulosidad y cautela". Los indultos presidenciales han puesto a prueba esa predicción en algunas ocasiones. Pero cada vez está más claro que ese poder podría utilizarse para algo más preocupante que los actos individuales de favoritismo: el menoscabo sistemático de la responsabilidad penal del poder ejecutivo.

Venerable, valioso y vulnerable al abuso

La clemencia es sin duda tan antigua como el propio castigo, y por una buena razón. Los sistemas de justicia —y el estado de derecho— pueden ser impersonales, fríos e inflexibles. El ejercicio de la misericordia es humano: puede mitigar una sentencia que parece indebidamente severa, reconocer la inocencia de alguien condenado injustamente o admitir que una ley se aplicó injustamente en circunstancias específicas.

Los indultos también pueden promover objetivos gubernamentales importantes, aunque controvertidos. Sabemos por experiencia que las guerras o las rebeliones son más fáciles de terminar si se puede ofrecer clemencia a los oponentes derrotados: la gente lucha a muerte si no espera clemencia, un hecho que George Washington reconoció al indultar a hombres condenados por traición durante la Rebelión del Whisky. Los indultos también pueden fomentar la reconciliación. El presidente Abraham Lincoln concedió indultos a los confederados derrotados, el presidente Gerald Ford indultó al expresidente Richard Nixon para ayudar a los estadounidenses a seguir adelante tras la renuncia de este último, y el presidente Jimmy Carter indultó a hombres que eludieron el servicio militar obligatorio durante la Guerra de Vietnam.

Los indultos también pueden servir a los fines políticos de quien los concede. El expresidente Joe Biden indultó a personas condenadas por delitos federales de posesión de marihuana, cumpliendo así una promesa de campaña, y el presidente Trump indultó al fundador de Silk Road, Ross Ulbricht, cumpliendo una promesa que hizo en la Convención Nacional Libertaria. Los opositores políticos acusaron a John Adams de indultar a los participantes de la revuelta fiscal de Pensilvania para obtener beneficios electorales.

El presidente George H. W. Bush otorgó indultos controvertidos a funcionarios de Defensa, del Departamento de Estado y de la CIA por su conducta relacionada con el asunto Irán-Contras, incluyendo a varios condenados por obstaculizar las investigaciones sobre el escándalo. Muchos creen que los presidentes Bill Clinton y Donald Trump fueron más allá, otorgando indultos como una recompensa por tales acciones.

En los últimos años se ha observado un número creciente de indultos que han alarmado a la sensibilidad estadounidense. El presidente Biden indultó a familiares y conmutó la pena de un juez condenado por aceptar sobornos a cambio de enviar a niños a centros de detención con fines de lucro. El presidente Trump indultó a donantes alineados con el movimiento MAGA y a un expresidente hondureño condenado por conspirar para traficar cocaína hacia Estados Unidos, incluso mientras Trump ordenaba ataques militares contra presuntos narcotraficantes venezolanos.

Por muy objetables que puedan ser muchos de estos ejercicios de clemencia, sus efectos sistémicos fueron limitados. Y, en cierta medida, su número y alcance se vieron generalmente limitados por el deseo del presidente de evitar un daño grave a su reputación histórica.

Por encima de la ley, bajo su control

Sin embargo, el poder de indulto suscita preocupaciones más profundas cuando se ejerce como una herramienta de control administrativo, una que puede anular las restricciones básicas del derecho penal que se aplican a los funcionarios públicos.

Independientemente de los méritos de la decisión de la Corte Suprema de 2024 que sostiene que un presidente goza de inmunidad frente al enjuiciamiento penal por acciones dentro de la "autoridad constitucional concluyente y excluyente" del cargo, esta protege solo a un actor: el presidente. En la práctica, los presidentes actúan a través de funcionarios designados políticamente y de personal de carrera, todos los cuales siguen sujetos al derecho penal. Pero el presidente Trump, según se informa, ha prometido indultos a muchos en su administración —según una versión, a "todos los que se hayan acercado a menos de 200 pies del Despacho Oval". Si el presidente está dispuesto a indultar a amplios sectores de su administración, las operaciones gubernamentales podrían transformarse significativamente.

¿En qué medida? Consideremos las leyes que podrían dejar de aplicarse efectivamente: los estatutos penales que rigen a los empleados del poder ejecutivo abarcan, entre otras cosas, el soborno, los conflictos de intereses, la divulgación de información clasificada, la interferencia en la actividad política, la destrucción de propiedad pública y la falsificación de registros. Las leyes penales de aplicación general pertinentes incluyen aquellas que prohíben el perjurio, las declaraciones falsas, la obstrucción de los procedimientos del Congreso, la manipulación de testigos, la destrucción o falsificación de registros en investigaciones federales y la privación de derechos bajo apariencia de ley.

Esto no quiere decir que la responsabilidad penal sea el único freno a la mala conducta de los empleados del gobierno, la mayoría de los cuales se esfuerzan por hacer su trabajo dentro de un entendimiento ampliamente compartido de lo que es correcto. Y las sanciones civiles o administrativas seguirían estando disponibles para las infracciones, aunque a menudo son comparativamente débiles. No obstante, no es difícil ver el potencial de un uso perjudicial del poder de indulto ejecutivo.

Digamos que eres un funcionario federal. Usted y el presidente están de acuerdo en la conveniencia de tomar una medida que usted considera ética y dentro de la ley, pero reconoce que existe una ambigüedad legal, y que un fiscal de una administración futura podría ver las cosas de manera diferente. El presidente alivia su preocupación al proponer que emita un indulto para descartar definitivamente lo que sería (en su opinión) un enjuiciamiento injustificado. Como usted cree que la medida es justa y correcta y la cuestión de la legalidad ha sido disipada, procede.

Pero el presidente dice que no concederá el indulto públicamente hasta el final de su mandato. Mientras tanto, es posible que una de sus futuras exigencias le resulte más objetable. Si se niega, o incluso si renuncia discretamente para que el presidente pueda encargar la tarea a alguien con menos reparos, él podría romper ese indulto que se encuentra en el cajón de su escritorio (si es que alguna vez estuvo allí). Eres un funcionario público honorable, pero es posible que acabes accediendo a la siguiente solicitud y a la siguiente porque no puedes permitirte perder el indulto de la primera. Lo que comenzó como una garantía se ha convertido en una ventaja.

Sin duda, los funcionarios del poder ejecutivo tienen motivos justos para preocuparse por la guerra jurídica que podría librar un presidente entrante. Después de que su administración intentara procesar al presidente Trump, el presidente Biden reconoció que esas armas podrían volverse contra su propio equipo y otorgó una serie de indultos a aliados políticos con el objetivo de evitar tal giro de los acontecimientos. En una época en la que el poder fiscal se ha convertido en un arma, hay un argumento genuinamente convincente de que los indultos son una defensa práctica para los funcionarios que, de otro modo, podrían enfrentarse a un procesamiento vengativo.

Pero las leyes penales que rigen la conducta de los empleados del poder ejecutivo existen porque decidimos que los funcionarios públicos deben responder ante la ley, no solo ante sus superiores. Un presidente dispuesto a anular de hecho esas leyes para su administración ha cambiado ese acuerdo —legalmente, pero de manera fundamental. Los fundadores anticiparon que el deseo de evitar la apariencia de debilidad o corrupción sería suficiente para frenar su abuso. Esa fue una predicción sobre el carácter, no una garantía.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 18 de mayo de 2026.