Cómo las crisis fiscales y económicas impulsaron reformas en materia de jubilación en otros países, y qué revelan estas para la Seguridad Social de Estados Unidos
Romina Boccia y Ivane Nachkebia señalan que las experiencias de reforma de las pensiones de Canadá, Alemania, Nueva Zelanda y Suecia demuestran que es posible llevar a cabo una reforma significativa, incluso ante importantes limitaciones políticas.
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Por Romina Boccia y Ivane Nachkebia
Estados Unidos ya está sufriendo las consecuencias del exceso fiscal, impulsado en parte por el creciente desequilibrio de los principales programas de prestaciones sociales, incluida la Seguridad Social. Los costos de los intereses federales superan ahora el gasto en defensa nacional, superando el billón de dólares al año, y se prevé que se dupliquen aproximadamente durante la próxima década, a medida que la deuda siga aumentando. El Gobierno recurre cada vez más al endeudamiento solo para pagar los intereses de esa deuda, desviando los ahorros privados de las inversiones productivas hacia la financiación del consumo público.
La experiencia internacional sugiere que las crisis fiscales suelen servir de catalizador para reformas de los programas de jubilación políticamente difíciles pero necesarias. En todas las economías avanzadas, el aumento de la carga de la deuda y las crisis económicas han obligado a los gobiernos a hacer frente a programas de jubilación insostenibles, lo que a menudo ha dado lugar a restricciones de las prestaciones y a la adopción de estabilizadores automáticos para limitar la necesidad de futuras intervenciones políticas.
Las lecciones de estas reformas internacionales son especialmente relevantes para Estados Unidos, ya que las finanzas de la Seguridad Social se deterioran y los costos del retraso siguen aumentando.
Las consecuencias del deterioro financiero de la Seguridad Social
La Seguridad Social es uno de los principales factores que contribuyen al creciente desequilibrio fiscal del gobierno federal. El programa tiene un déficit de caja importante y creciente, y se prevé que acumule un déficit acumulado de aproximadamente 3,5 billones de dólares antes de que se agote su fondo fiduciario en 2032. La obligación a largo plazo (75 años) sin financiación del programa (la diferencia entre el valor actual de los gastos y los ingresos previstos) es de 28 billones de dólares, aproximadamente el tamaño de toda la deuda pública nacional.
Retrasar la reforma hasta la fecha límite de 2032 aumentaría la probabilidad de que los legisladores recurran a transferencias de ingresos generales financiadas con deuda para evitar recortes bruscos de las prestaciones de 18.000 dólares para una pareja beneficiaria típica (de ingresos medios) o aumentos repentinos de impuestos de aproximadamente 2.600 dólares para el trabajador estadounidense medio (véase el gráfico siguiente).
El Congreso todavía tiene la oportunidad de actuar de forma proactiva y adoptar reformas que permitan ajustes graduales y predecibles. Retrasar la acción garantiza una respuesta impulsada por la crisis, que se basa en préstamos adicionales y concentra los costos en las generaciones más jóvenes.
Las presiones fiscales y económicas como catalizadores de la reforma de los programas de jubilación
Otros países han promulgado reformas de jubilación políticamente delicadas cuando se han enfrentado a presiones fiscales o económicas. Un informe de 2008 de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) concluyó que casi todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han reformado su sistema de jubilación desde la década de 1990, a menudo en respuesta a crisis fiscales o económicas. Las reformas se centraron principalmente en la reducción de las prestaciones y, en algunos casos, se implementaron mecanismos automáticos que ajustan los sistemas sin necesidad de una intervención política controvertida. Las comisiones, que a menudo incluían a expertos externos, también participaron con frecuencia en el diseño o el avance de las reformas.
A continuación, resumimos las conclusiones clave para la reforma de la Seguridad Social de Estados Unidos a partir de las reformas de jubilación en Canadá, Alemania, Nueva Zelanda y Suecia, que se analizan con mayor profundidad en nuestro nuevo libro, Reimagining Social Security: Global Lessons for Retirement Policy Changes.
Canadá reformó el Plan de Pensiones de Canadá (CPP), un programa de jubilación financiado con impuestos sobre las nóminas y de reparto (PAYG), similar a la Seguridad Social, en la década de 1990, cuando las previsiones revelaron la insostenibilidad a largo plazo del CPP en medio de crecientes presiones fiscales, incluido un déficit del 5,1 % del producto interior bruto (PIB) y una deuda federal del 71% del PIB.
Suecia reestructuró fundamentalmente su sistema de jubilación tras sufrir la peor recesión desde la Gran Depresión, con un aumento de la deuda pública del 40% del PIB al 74% entre 1990 y 1994, y un gasto que alcanzó el 76% del PIB en 1995. La recesión puso de manifiesto la insostenibilidad a largo plazo del principal programa de jubilación de Suecia y llevó a los legisladores suecos a adoptar reformas de jubilación en 1998.
La experiencia de Nueva Zelanda siguió un patrón similar. El crecimiento insostenible del gasto en la tercera edad, combinado con las crisis económicas de la década de 1970, desencadenó una serie de reformas de las pensiones en las décadas de 1980 y 1990, destinadas a contener el gasto en la tercera edad.
Alemania actuó en respuesta a las graves presiones demográficas y al aumento del desempleo, lo que provocó dos importantes rondas de reformas en las décadas de 1990 y 2000.
Enfoque en la reducción de las prestaciones insostenibles
Como destaca el informe de la GAO, la mayoría de los países de la OCDE se centraron principalmente en contener los costos de las prestaciones, incluidos Alemania, Suecia y Nueva Zelanda.
Los legisladores alemanes y suecos reconocieron que nuevas subidas de los impuestos sobre las nóminas —que ya rondaban el 20% en ambos países— serían perjudiciales para la economía. Alemania ralentizó el crecimiento de las prestaciones, aumentó la edad de jubilación e introdujo un estabilizador automático en su programa de seguro de pensiones obligatorio (estructuralmente similar a la Seguridad Social) que reduce el crecimiento de las prestaciones a medida que empeora la situación demográfica.
Suecia sustituyó su programa de prestaciones definidas (DB) por una pensión de ingresos de contribución definida (NDC) y cuentas individuales obligatorias, al tiempo que sustituyó una prestación básica universal por una pensión garantizada sujeta a condiciones de recursos. A diferencia de los programas DB como la Seguridad Social, las prestaciones NDC reflejan más directamente las cotizaciones a la seguridad social. Sin embargo, dado que los sistemas NDC siguen funcionando sobre la base del pago por uso, siguen siendo vulnerables a las presiones demográficas. Para abordar esta cuestión, Suecia incorporó un mecanismo de equilibrio automático en la pensión de ingresos, que ralentiza el crecimiento de las prestaciones cuando las obligaciones del sistema superan sus activos y restablece el equilibrio sin intervención política.
Nueva Zelanda redujo el gasto en la tercera edad del 8% del PIB a principios de la década de 1980 al 5% a finales de la década de 1990. Las reformas incluyeron la reducción de los niveles de prestaciones en su programa de prestaciones fijas y el aumento gradual de la edad de jubilación.
Si bien las reformas del CPP incluyeron la ralentización del crecimiento de las prestaciones, Canadá también aumentó significativamente los impuestos sobre las nóminas y permitió al CPP invertir los excedentes en el mercado de valores.
Al igual que Alemania, Suecia y Nueva Zelanda —y muchos países de la OCDE en la década de 1990—, los legisladores estadounidenses deberían centrarse en limitar los costos de las prestaciones en la reforma de la Seguridad Social y evitar aumentos de los impuestos sobre las nóminas que perjudican la economía y que los estadounidenses no están dispuestos a pagar.
El Congreso puede lograr ahorros sustanciales a largo plazo sin recortar los niveles actuales de prestaciones, simplemente ralentizando su crecimiento a lo largo del tiempo. La reciente encuesta sobre la Seguridad Social del Instituto Cato muestra que el 58% de los estadounidenses está a favor de este enfoque. Por ejemplo, pasar de la indexación salarial a la indexación de precios de las prestaciones iniciales podría eliminar el 74% del déficit a largo plazo de la Seguridad Social y generar excedentes de flujo de caja a partir de 2078.
Utilizar estabilizadores automáticos para despolitizar los ajustes actuariales
La reforma de las pensiones es políticamente difícil, por lo que Canadá, Alemania y Suecia han incorporado estabilizadores automáticos en sus sistemas para limitar la necesidad de intervenciones políticas repetidas.
Como se ha descrito anteriormente, Alemania y Suecia han adoptado mecanismos que ralentizan el crecimiento de las prestaciones cuando aumentan las presiones demográficas o financieras. El sistema de Canadá también incluye una característica similar: si el CPP se enfrenta a déficits a largo plazo y los políticos no logran ponerse de acuerdo sobre una solución, un mecanismo automático ralentizará el crecimiento de las prestaciones y aumentará los impuestos sobre las nóminas.
Suecia añadió un segundo estabilizador a su sistema de jubilación en 2022, que vincula las edades de elegibilidad de todos los programas de vejez al aumento de la esperanza de vida, lo que garantiza que el sistema se ajuste automáticamente a las presiones demográficas.
Una vez que el Congreso supere las barreras políticas para la reforma de la Seguridad Social, debería considerar la adopción de estabilizadores automáticos similares para reducir la necesidad de futuras medidas políticas para ajustes actuariales que reflejen los cambios en las condiciones económicas y demográficas.
Establecer una comisión fiscal de expertos independientes
Para adoptar las reformas, el Congreso debe superar primero el estancamiento político que ha paralizado la Seguridad Social y la reforma más amplia de los derechos de prestaciones durante décadas.
En Alemania, Nueva Zelanda y Suecia, las comisiones formadas por expertos externos y funcionarios públicos desempeñaron un papel crucial en el diseño y la aplicación de los cambios.
Estados Unidos debería considerar un enfoque similar y establecer una comisión encargada de restablecer la sostenibilidad fiscal, entre otras cosas mediante la reforma de las prestaciones sociales. Es importante señalar que las anteriores comisiones de Estados Unidos que incluían a legisladores han fracasado en gran medida, lo que sugiere que una comisión compuesta íntegramente por expertos independientes tendría más posibilidades de éxito.
El apoyo a este enfoque es fuerte. Una encuesta reciente de Cato revela que el 71% de los estadounidenses está a favor de dicha comisión. Siguiendo el modelo del proceso de reestructuración y cierre de bases militares (BRAC), esta estructura ayudaría a aislar a los legisladores de las reacciones políticas negativas al trasladar la responsabilidad a expertos independientes, al tiempo que aceleraría la reforma mediante la aprobación silenciosa con la autoridad del Congreso para bloquear cualquier plan que los legisladores desaprueben.
Aplicación de las lecciones de la reforma global a la Seguridad Social
Las experiencias de reforma de las pensiones de Canadá, Alemania, Nueva Zelanda y Suecia demuestran que es posible llevar a cabo una reforma significativa, incluso ante importantes limitaciones políticas.
En todos estos países, las presiones fiscales y económicas llevaron a los responsables políticos a hacer frente a sistemas de pensiones insostenibles, a menudo restringiendo el crecimiento de las prestaciones, adoptando estabilizadores automáticos y recurriendo a comisiones de expertos para impulsar cambios políticamente difíciles. Estados Unidos se enfrenta ahora a presiones similares. Aprendiendo de estos ejemplos internacionales, el Congreso puede iniciar reformas que protejan tanto a los trabajadores como a los jubilados vulnerables, al tiempo que se reducen los riesgos y los costos asociados al continuo retraso y a la irresponsabilidad fiscal.
Exploramos estas experiencias internacionales y el camino a seguir para la Seguridad Social en la presentación de nuestro libro, Reimagining Social Security, con expertos destacados en materia de jubilación y política fiscal.
Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 26 de diciembre de 2025.