La ayuda externa "selectiva" tampoco funcionará

Por Ian Vásquez

En el pasado año y medio, Estados Unidos y el Banco Mundial (BM) han propuesto aumentos sustanciales a la ayuda externa. El presidente del BM, James Wolfensohn, ha hecho un llamado a duplicar los flujos de ayuda externa, cuyo actual nivel mundial es de aproximadamente $50.000 millones. Y el presidente estadounidense, George W. Bush, ha propuesto aumentar la ayuda bilateral norteamericana, cuyo nivel actualmente es de aproximadamente $10.000 millones, en un 50%.

De primera intención, el nuevo entusiasmo por la ayuda externa es curioso dado el bien documentado fracaso de los anteriores programas de ese tipo. Las transferencias masivas de riqueza no han conducido a aumentos correspondientes en la prosperidad. Los estudios no han encontrado relación alguna entre ayuda externa y crecimiento, o entre ayuda y mejoras en los indicadores de desarrollo humano. Hasta las propias agencias de desarrollo han reconocido que la ayuda ha generado dependencia entre muchos de sus clientes y con frecuencia ha causado más daño que bien. El Banco Mundial, por ejemplo, admite que la ayuda ha sido, "a veces, un fracaso absoluto".

El Banco también ha llegado a la poco sorprendente conclusión de que la ayuda dirigida a países con políticas equivocadas no contribuye al crecimiento y puede ser más bien perjudicial para éste, conllevando al endeudamiento en lugar de al desarrollo. La "condicionalidad", o la ayuda condicionada a reformas políticas en los países que la reciben, tampoco ha sido efectiva. De hecho, el Banco Mundial no encontró "ningún efecto sistemático de la ayuda externa en las políticas públicas". Las reformas tienen lugar independientemente de la ayuda externa. Esta ha sido, por lo tanto, un desperdicio en el mejor de los casos, y dañina en el peor de ellos, debido a que ha dado sustento a gobiernos cuyas políticas son responsables de la miseria de la gente pobre.

Sin embargo, las agencias internacionales afirman haber aprendido de sus errores y estar ahora en capacidad de hacer que la ayuda externa sea altamente efectiva. De acuerdo con el nuevo consenso, la ayuda externa funciona si es canalizada hacia un grupo selecto de países pobres que cuentan con políticas sanas. El Banco afirma estar practicando ya la "selectividad"—el nuevo enfoque de la ayuda externa—y el incremento en ayuda propuesto por Bush será distribuido selectivamente por la "Cuenta de Desafío del Milenio" (Millennium Challenge Account). En Estados Unidos, tanto los conservadores como los socialdemócratas han apoyado la CDM.


Estudios Cuestionables

No obstante, el nuevo entusiasmo con respecto a la ayuda externa es infundado. El nuevo enfoque es conceptualmente débil y está basado sobre investigaciones del Banco Mundial de cuestionable fuerza empírica. De hecho, las audaces afirmaciones empíricas sobre el efecto positivo de la ayuda selectiva están basadas completamente en estudios del Banco Mundial de años recientes, algunos de los cuales han tenido una influencia enorme en el debate.

De tales estudios, solamente uno es susceptible de ser reproducido por investigadores externos, ya que se basa en información ampliamente disponible. El resto está basado en mediciones internas del Banco, que son subjetivas y no accesibles para académicos independientes.

¿Qué es lo que concluyen estos estudios? Encuentran que, en países con políticas sanas, la ayuda externa aumenta significativamente las tasas de crecimiento y de inversión, y reduce la pobreza. Esto es en comparación con lo que sucede en los países que tienen malas políticas o tienen buenas políticas pero no reciben ayuda externa significativa. El Banco encuentra que se ha vuelto especialmente selectivo y, por lo tanto, altamente efectivo en reducir la pobreza. Afirma que $1.000 millones adicionales en ayuda sacarían hoy en día a 284.000 personas de la pobreza.

Existen, sin embargo, serios problemas con estas afirmaciones. Un estudio reciente del economista William Easterly y sus colegas contradice el estudio del Banco que utiliza información ampliamente disponible. Usando la metodología del Banco, pero actualizando los datos al expandir el período original de 1970-1993 a 1970-1997, los autores encontraron que las conclusiones del Banco se caen a pedazos. Ellos reportan "no haber vuelto a encontrar que la ayuda externa promueve el crecimiento en países con buenas políticas", y previenen a los tomadores de decisiones contra el excesivo optimismo a propósito de la nueva sabiduría convencional sobre la selectividad.

Easterly, quien hasta hace poco fue un economista de alto nivel en el Banco Mundial, tuvo acceso a las mediciones internas de esa institución sobre países con buenas y malas políticas. Utilizando dicho índice, no pudo reproducir los resultados de la agencia en el sentido de que ha habido un aumento en la selectividad. Según él, "no hay evidencia de una asociación positiva significativa entre buenas políticas... y flujos de ayuda en los noventa o en cualquier otra época". Además, si las afirmaciones del Banco sobre la reducción de la pobreza fueran ciertas, cada persona levantada sobre el nivel de pobreza de $365 costaría $3.521 en gasto de ayuda.


Ayuda versus Reforma

Por supuesto, es probable que brindar ayuda a países con políticas sanas mejore el desempeño aparente de esa ayuda. Pero eso no quiere decir que la selectividad vaya a promover reformas o crecimiento en los países receptores de ayuda. Por ejemplo, el Banco calificó a Argentina y Brasil como países con políticas "muy buenas" en 1998, pero ambos experimentaron luego crisis económicas domésticas (en el caso de Brasil, incluso, durante ese mismo año). Los dos países sufrieron de una excesiva acumulación de deuda a finales de los noventa. Si la selectividad concentra inversión en un país que maneja mal su deuda o no está inclinado a seguir implementando reformas, dicha ayuda podría resultar perjudicial.

En la práctica, la selectividad puede crear dependencia y retrasar mayores reformas, problemas que han plagado por mucho tiempo la ayuda convencional. (Es importante reconocer que el desempeño reformista de un país es casi siempre motivado por limitaciones económicas como las crisis fiscales.) En la medida en que dicha selectividad aumente el crecimiento económico en el corto plazo, también podría afectar las perspectivas de mayores reformas debido a que reduce la presión para hacerlas. El crecimiento y la reforma terminan siendo perjudicados. El resultado es peor que aquel en donde la ausencia de ayuda obliga al país pobre a introducir reformas de mayor alcance con el objetivo de llegar al mismo nivel de crecimiento que promete la ayuda selectiva con menos reforma.

Al final de cuentas, la selectividad es impracticable debido a que es conceptualmente débil. Tiene poco sentido brindar ayuda a países con políticas razonablemente buenas; esos países experimentarán crecimiento sin necesidad de ayuda. "Premiar en exceso" a esos países tendrá el mismo efecto que los programas tradicionales de ayuda.

Pero aun si los programas selectivos de ayuda externa pudieran de alguna forma ser impulsados a ganar efectividad, tal y como lo intenta hacer la iniciativa CDM de Bush, los impedimentos prácticos son enormes. La CDM sufrirá inevitablemente a causa de la politización, los intereses de la burocracia con respecto a sí misma y la micro-administración legislativa. Los fondos de ayuda selectiva se verán también afectados por el predominio de la ayuda tradicional a lo largo del mundo en desarrollo. Por ejemplo, más del 80% de los 115 países que podrían recibir los fondos de la CDM ya reciben apoyo de U.S. AID.

En resumen, el nuevo entusiasmo, a pesar de ser ampliamente compartido, no está justificado. La selectividad está basada en afirmaciones problemáticas acerca de su efectividad y sobre enfoques dudosos de desarrollo económico. Cualquier incremento en la ayuda a nombre de la selectividad añadirá únicamente otro capítulo a la decepcionante historia de la ayuda externa.

Publicado originalmente en la revista Quid (Lima, Perú) en su edición de octubre, 2003.

Traducido por Juan Carlos Hidalgo para Cato Institute.