El Congreso de antes y del futuro

A medida que el poder ejecutivo se expande para llenar el vacío dejado por el declive autoimpuesto del Congreso, el equilibrio de poderes que la Constitución pretendía fomentar se ha desmoronado.

Sin embargo, es posible un renacimiento del Congreso, si los legisladores están dispuestos a reclamar el papel que les corresponde en el orden constitucional.

En el Federalista No. 39, James Madison señaló que la nueva Constitución creaba un gobierno "estrictamente republicano" porque "es evidente que ninguna otra forma sería compatible con el genio del pueblo estadounidense, con los principios fundamentales de la revolución" o con la idea de autogobierno.

A la vanguardia de esta república se encuentra el Congreso, al que el Artículo I de la Constitución confiere todo el poder legislativo para recaudar impuestos, gastar, regular el comercio, declarar la guerra y promulgar leyes. "En un gobierno republicano, la autoridad legislativa predomina necesariamente", escribió más tarde Madison en el Federalista No. 51.

Pero durante el último siglo, el Congreso ha cedido gradualmente muchos de estos poderes al poder ejecutivo, erosionando la separación de poderes cuidadosamente diseñada para fomentar la deliberación y frenar la concentración de poder. Los sucesivos presidentes han eludido o arrollado al Congreso, con poca oposición por parte del órgano legislativo que originalmente se concibió como el corazón del autogobierno estadounidense.

¿Sigue siendo Estados Unidos una república tanto en la realidad como en la teoría? Recordemos primero qué significaba el republicanismo para los redactores de la Constitución.

Significado original

Para los redactores, una república no era, ante todo, una monarquía. La autoridad legítima provenía del pueblo, entendido en sentido amplio, y no de gobernantes hereditarios. El gobierno debía basarse, de alguna manera, en el consentimiento de los gobernados. Los delegados del pueblo crearon un gobierno redactando una constitución que luego fue ratificada por votación popular. Sin embargo, la Constitución no era todo. El público también daría su consentimiento periódicamente a través de elecciones.

El público no elaboraría directamente las leyes ni, por lo demás, elegiría directamente a sus gobernantes. Durante muchas décadas, el Senado de los Estados Unidos fue elegido por las legislaturas estatales y, hasta el día de hoy, el presidente es elegido formalmente por la mayoría de los electores estatales, no por la mayoría de los votantes. Los padres fundadores sabían que la acción directa de la mayoría de los votantes o de un monarca, incluso uno elegido, tenía sus ventajas. Sin embargo, a largo plazo, pensaban que una expresión más lenta e indirecta de la voluntad popular serviría mejor al pueblo.

El republicanismo también significaba restricciones al poder político. La propia Constitución limitaba a los funcionarios electos y, por lo tanto, a quienes los elegían. El imperio de la ley también limitaba a los funcionarios electos y a las mayorías electorales. Ni los funcionarios ni las mayorías podían simplemente hacer lo que quisieran en contra de las leyes anteriores y, por supuesto, de la ley fundamental de la Constitución. La Constitución dividía y equilibraba el poder político entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Y el propio Congreso estaba dividido entre un Senado y una Cámara de Representantes, esta última expresando más directamente la voluntad del pueblo y el primero limitando esa voluntad. Esta división y equilibrio fomentaban la lucha por la obtención y el ejercicio del poder político, que necesariamente se ejercería de forma indirecta y lenta. La aprobación de leyes requeriría un amplio apoyo entre el pueblo.

Obsérvese también lo que pensaban los redactores de la Constitución sobre el pueblo estadounidense. Tendrían expectativas moderadas respecto al gobierno, prefiriendo la estabilidad y el consenso a la acción inmediata de un soberano. Los ciudadanos de una república tendrían una cierta virtud, la capacidad de mirar más allá del momento presente hacia un futuro más lejano, al que serviría el ejercicio lento e indirecto del poder.

El Congreso ocupaba el primer lugar en la Constitución porque era la institución republicana por excelencia. Pero, ¿qué lugar ocupa hoy en día el poder legislativo? ¿Seguimos siendo una república?

Presidentes sin límites

Vivimos en un mundo en el que los presidentes (y no el Congreso) son los que más importan al público y, cada vez más, al gobierno. Casi todo el mundo sabe el nombre del presidente; quizá la mitad de un estado o distrito conoce el nombre de su senador o representante. El presidente es el centro de la atención pública. Y los últimos presidentes han reclamado muchos poderes que se consideraban legislativos.

En los primeros meses del segundo mandato del presidente Trump, este trastornó el comercio internacional con aranceles generalizados en gran parte del mundo, a pesar de que el artículo I de la Constitución otorga al Congreso la facultad de "regular el comercio con las naciones extranjeras" y "establecer y recaudar impuestos, derechos, gravámenes y exacciones". Después de que el Congreso se negara a aprobar la suma total para un muro en la frontera entre Estados Unidos y México en su primer mandato, Trump declaró una emergencia nacional, lo que permitió a su administración desviar fondos previamente asignados por el Congreso para proyectos de construcción militar para pagar el muro. De este modo, Trump eludió el proceso de asignación de fondos del Congreso exigido por la Constitución. Trump nombró con frecuencia a funcionarios "interinos", eludiendo el proceso de confirmación del Senado exigido por la cláusula de nombramientos (artículo II, sección 2). También revocó mediante órdenes ejecutivas determinadas regulaciones promulgadas anteriormente por el Congreso. Pero el uso del poder presidencial por parte de Trump no es inusual.

Joe Biden utilizó órdenes ejecutivas y su autoridad reguladora para imponer la vacunación contra COVID-19 o la realización de pruebas a las grandes empresas privadas, los contratistas federales y los trabajadores sanitarios. Su administración anunció un plan para cancelar gran parte de la deuda federal por préstamos estudiantiles, alegando la autoridad que le confiere la Ley de Oportunidades de Alivio de la Educación Superior para Estudiantes de 2003, que permite modificar los programas de préstamos durante emergencias nacionales (en este caso, la emergencia de COVID-19). La suma en juego era de 400.000 millones de dólares, y la Corte Suprema detuvo al presidente, por ahora. Biden también formuló políticas sobre el cambio climático y la inmigración, ambas competencias del Congreso.

Antes de asumir el cargo, Barack Obama se preocupaba por que la presidencia se hubiera vuelto demasiado poderosa. Una vez en el cargo, eludió repetidamente al Congreso para promulgar su agenda política. Obama concedió unilateralmente la condición de legal y el derecho a las prestaciones federales a la mitad de los inmigrantes ilegales del país. Obligó a las escuelas de todo Estados Unidos a adoptar los requisitos del plan de estudios nacional. Su administración intentó promulgar nuevas normas que aumentaban considerablemente el número de trabajadores con derecho a cobrar horas extras. Impuso miles de millones de dólares en costos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, a pesar de que el Congreso no votó a favor de tratar el dióxido de carbono como un contaminante. Obama también modificó unilateralmente la Ley de Asistencia Asequible (ACA) ignorando los plazos y mandatos legales aprobados por el Congreso. El presidente Obama incluso usurpó el "poder del dinero", ordenando el desembolso de unos 7.000 millones de dólares en subvenciones de "costos compartidos" en virtud de la ACA que el Congreso nunca asignó.

El presidente George W. Bush hizo afirmaciones radicales sobre el poder ejecutivo inherente en materia de asuntos exteriores. Sin embargo, al final de su segundo mandato, Bush también había ampliado radicalmente el poder presidencial en el ámbito interno, en áreas en las que no se podía esgrimir ningún argumento plausible de seguridad nacional. Por ejemplo, en diciembre de 2008, Bush ordenó unilateralmente un rescate multimillonario del sector automovilístico, pocos días después de que el Congreso rechazara el programa.

El deseo de ampliar el poder presidencial es claramente bipartidista. Un presidente ofrece medidas rápidas y directas para aplicar programas partidistas. En ese sentido, el poder ejecutivo es más democrático que una institución republicana como el Congreso. Ambos partidos y sus votantes aprecian esas virtudes democráticas, al menos cuando su partido está en el poder. Sin embargo, los observadores menos partidistas podrían preguntarse por qué el presidente llegó a dominar un gobierno diseñado para ser republicano.

El retroceso de la república

En la década de 1930, las respuestas políticas a una crisis económica y la guerra posterior transformaron Estados Unidos y su gobierno, este último hacia lo que se denominaría una presidencia imperial.

Consideremos primero los efectos de la Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos salió victorioso y con enormes obligaciones autoimpuestas. La guerra en Europa se había cobrado 60 millones de vidas. Estados Unidos era la única nación lo suficientemente poderosa como para impedir otra guerra. Y esa obligación pronto se convirtió en proteger a gran parte de Europa de la Unión Soviética, un compromiso que en sí mismo podía significar la guerra.

La Constitución otorgaba al Congreso la facultad de declarar la guerra; a diferencia de un rey, el presidente carecía de la facultad de iniciar una guerra. Pero el Congreso se mueve lentamente, y mantener la paz en Europa (y, con el tiempo, perseguir los supuestos intereses nacionales en otros lugares) podía requerir una acción rápida, sobre todo después de que las armas nucleares se convirtieran en el principal elemento disuasorio de la guerra. Se decía que una nación con poder y responsabilidades globales necesitaba un comandante en jefe con una discreción casi ilimitada, no un grupo de políticos en disputa con opiniones e intereses a menudo provincianos. Esa supuesta discreción también llevó a la nación a librar una guerra no declarada en Corea que costó la vida a 36.000 estadounidenses.

La crisis económica de la década de 1930 también nos trajo el New Deal, una versión estadounidense del "gran gobierno" y la contrapartida nacional del globalismo. El New Deal prometía prosperidad a través de un gobierno activo que regulaba la economía y gastaba en fines públicos (El reciente libro de George Selgin, False Dawn: The New Deal and the Promise of Recovery, 1933–1947, muestra que el New Deal fue más promesa que prosperidad: muchas de sus políticas fueron contraproducentes y dejaron a más del 17% de los trabajadores estadounidenses desempleados o en programas de ayuda al empleo seis años después). A pesar de los fracasos, el Gobierno estadounidense había cambiado. Se esperaba que el presidente liderara al Congreso para recaudar impuestos, gastar y regular con el fin de garantizar la prosperidad. Las elecciones también cambiaron. Los presidentes solían ganar o perder en función de la situación económica y, por lo tanto, buscaban estimular la prosperidad a través del presupuesto federal. Debería haber importado más que los presidentes a menudo tuvieran poco que ver con la situación económica y que los esfuerzos por inducir la prosperidad a menudo condujeran a la inflación y al estancamiento.

Las competencias presupuestarias del Congreso —el gasto y los impuestos— no inspiran confianza, por decirlo suavemente. Más a menudo, la mayoría en la legislatura parece un sirviente de su líder partidario, el presidente que impulsa el debate público.

El Congreso también cedió a menudo su poder legislativo. Los organismos ejecutivos dan un significado concreto a las vagas leyes aprobadas por el Congreso. El jurista Gary Lawson ha comparado el régimen jurídico surgido de la delegación sin restricciones con uno regido por "una ley que crea la Comisión de Bondad y Amabilidad y le otorga el poder de promulgar normas para la promoción de la bondad y la amabilidad en todos los ámbitos que competen al Congreso en virtud de la Constitución".

Como jefe del poder ejecutivo y, por tanto, de la burocracia, el presidente puede emitir directivas formales —órdenes ejecutivas— para gestionar el aparato federal. Estas órdenes suelen referirse a controversias de actualidad, lo que convierte al presidente en una especie de legislador y ejecutivo híbrido. En el primer siglo de la república, cuando el Congreso aún era el principal legislador del país, los presidentes emitieron menos de 800 órdenes ejecutivas en total. Sin embargo, a medida que se ampliaron las responsabilidades del jefe del Ejecutivo, también lo hizo su poder para gobernar por decreto. Desde Truman hasta Nixon, los presidentes emitieron más de 2200 órdenes ejecutivas, que se hicieron cada vez más indistinguibles de los actos legislativos. En el siglo XXI, como hemos visto anteriormente, los presidentes dependen más que nunca de las órdenes ejecutivas para introducir cambios políticos.

El Congreso tampoco ha ayudado a su propia causa en otros aspectos. Durante algún tiempo, el Congreso ha sido el poder menos favorecido por la opinión pública, tal vez porque sus miembros parecen excesivamente políticos y partidistas. El Congreso también parece hacer poco por controlar y supervisar los poderes que ha delegado al Estado administrativo. Y el Congreso se ha vuelto menos independiente del presidente incluso en el ejercicio de su autoridad constitucional. El Congreso se ha negado durante mucho tiempo a asumir la responsabilidad del uso de la fuerza en el extranjero y de hacer frente a crisis como la crisis financiera de 2008. Los poderes presupuestarios del Congreso —el gasto y los impuestos— no inspiran confianza, por decirlo suavemente. Más a menudo, la mayoría en la legislatura parece un sirviente de su líder partidario, el presidente que impulsa el debate público.

Dicho esto, algunos de los problemas del Congreso pueden atribuirse al pueblo estadounidense. El Congreso no fue diseñado para traducir rápidamente los resultados electorales en políticas públicas. Para actuar se requiere un amplio consenso público sobre una cuestión o un problema, y ese consenso rara vez se da hoy en día. La deliberación y el compromiso podrían hacer que las políticas superaran el proceso legislativo, a pesar de los desacuerdos. Pero la tolerancia del público hacia la lentitud de las acciones parece tan escasa como el consenso sobre las políticas. Los padres fundadores pensaban que era mejor un gobierno que no hiciera nada que uno que actuara sin un amplio apoyo. Ahora, hacer algo —casi cualquier cosa relacionada con un tema de actualidad— parece mejor a los ojos del público. Por el contrario, la presidencia parece capaz de actuar y superar el estancamiento, aunque a menudo en nombre de pequeñas mayorías electorales. El "espíritu del pueblo estadounidense" parece menos republicano en estos días y más democrático. Ese cambio habría preocupado a James Madison y a los demás padres fundadores.

¿Un renacimiento del Congreso?

Si el Congreso quiere recuperar el lugar que le corresponde en el orden constitucional, podría empezar por afirmar su indudable poder de asignación de fondos. Nada impide al Congreso volver a los proyectos de ley de gastos individuales en lugar de las resoluciones continuas, restringir los gastos de emergencia y extrapresupuestarios, y exigir la aprobación de los cambios en los gastos aprobados por el ejecutivo. El Congreso también tiene la facultad de aprobar el inicio (aunque no la declaración) de la guerra y podría exigir su apoyo para acciones militares importantes. Y el Congreso tiene amplios poderes para controlar el Estado administrativo. Nada impide tampoco que el poder legislativo limite los poderes de las agencias: las leyes podrían ser más concretas y claras cuando se aprueban, y las regulaciones importantes podrían requerir el apoyo del Congreso. El Congreso también tiene amplios poderes para supervisar la aplicación de las leyes por parte del poder ejecutivo. Por último, el Congreso podría sin duda limitar al presidente exigiendo la aprobación del ejercicio de los poderes de emergencia. De hecho, el Congreso podría fijar desde el principio una fecha límite para dichos poderes de emergencia sin su aprobación. El Congreso tiene el poder de enderezar el rumbo del Estado. Pero debe querer utilizar esos poderes.

Algunos han sugerido cambios más radicales en el Congreso, como limitar los mandatos de los miembros. Se cree que el poder de la titularidad impide que los miembros sean responsables ante sus electores. Los reformistas esperan que la limitación de los mandatos del Congreso haga que este sea más responsable ante los votantes y la sociedad en general. Y el pueblo está de acuerdo: los límites de mandato han sido muy populares durante al menos tres décadas. Sin embargo, la Corte Suprema invalidó esta reforma para el Congreso en 1995; se necesitaría una enmienda constitucional para limitar los mandatos del Congreso. Los límites al mandato sin duda harían que las elecciones fueran más competitivas y tal vez que los miembros respondieran mejor a sus votantes. ¿Revivirían esos límites el Congreso en el orden constitucional? Quizás. Pero es poco probable que se aprueben para el Congreso (a diferencia de las legislaturas estatales) a menos que suficientes estadounidenses quieran enmendar la Constitución para limitar los mandatos del Congreso.

Estas reformas podrían ser el comienzo de un renacimiento del Congreso. En las décadas transcurridas desde el New Deal, la Constitución ha sido reinterpretada y nuestras instituciones políticas han cambiado considerablemente. El presidente parece tener un poder casi supremo. Pero las instituciones no son eternas. Es posible que estemos viviendo una transición hacia instituciones diferentes y quizás mejores. Un Congreso revitalizado podría formar parte de esa renovación nacional.

Pero para que se produzcan cambios significativos, la mayoría de los estadounidenses deben darse cuenta de que el orden establecido ha fracasado. Muchas personas podrían llegar a creer que un presidente que actúa impulsado por las pasiones mayoritarias es más propenso que un Congreso más deliberativo a emprender guerras interminables o políticas económicas desastrosas. Y las supermayorías también podrían llegar a ver que la supremacía presidencial exige una concentración de poder en el ejecutivo federal, un poder que puede utilizarse en un momento u otro para perjudicar a casi todo el mundo. Solo cuando los costos de la acción directa de un funcionario se hagan evidentes, las virtudes de la deliberación y el compromiso, las virtudes republicanas, volverán a atraer a los estadounidenses actuales tanto como lo hicieron a la generación de Madison.

Este ensayo fue publicado originalmente en la revista Free Society del Instituto Cato (Estados Unidos), edición de verano de 2025.