El acuerdo de Trump con China estaba diseñado para fracasar

Scott Lincicome indica que la Fase 1 del acuerdo comercial de Donald Trump con China estaba diseñado para fracasar, aunque tal vez no de manera intencional, debido a la falta de incentivos para que las partes cumplan de manera voluntaria con los términos del mismo.

Por Scott Lincicome

Las últimas semanas no han sido buenas para la “Fase 1” del acuerdo comercial de Donald Trump con China

Primero, John Bolton le dijo al mundo —y el presidente luego lo confirmó parcialmente— lo que los observadores comerciales astutos desde hace mucho habían sospechado: que Trump le dio prioridad a un acuerdo superficial aunque políticamente útil sobre las reformas económicas chinas sistémicas y sobre las consideraciones de graves abusos de derechos humanos. Entonces, el Representante Comercial de EE.UU. Robert Lighthizer protestó contra los datos que muestran que las compras chinas de exportaciones estadounidenses están muy por debajo de los objetivos negociados en el acuerdo y de los promedios históricos, mientras que todavía reconoce que China está muy por detrás del horario (para el descontento muy público de Trump). Finalmente el asesor titular de la Casa Blanca Peter Navarro le dijo a Fox News que, considerando esos mismos datos y las crecientes tensiones entre EE.UU. y China (¡algo que la Fase 1 del acuerdo se suponía que debía moderar!), el acuerdo y cualquier esperanza en torno a la “Etapa 2” se habían esfumado —un desplante del cual inmediatamente se retractó luego de un tweet presidencial que decía lo contrario. Estos y otros desarrollos han sorprendido a los comentaristas en Washington y conducido a muchos a concluir que el muy celebrado acuerdo de Trump, mientras que tal vez todavía no está muerto, ciertamente que parece estar encaminándose a eso. 

Cualquier sorpresa así, sin embargo, está totalmente injustificada. Mientras que todavía es posible que China de alguna manera satisfaga sus compromisos y deje de rebelarse, el colapso eventual de la Fase 1 del acuerdo sería cualquier cosa menos sorprendente. De hecho, el acuerdo fue diseñado para fracasar, aunque tal vez no de manera intencional. 

Antes de que lleguemos a eso, sin embargo, algo de trasfondo esencial: el 15 de enero de 2020, el Presidente Trump y el vice-premier chino Liu He firmaron la “Fase 1” de un acuerdo comercial y económico entre EE.UU. y China. El acuerdo contiene dos partes:

  • En términos de compromisos sustantivos, la Fase 1 del acuerdo fue muy desigual: China se comprometió a comprar cantidades fijas de bienes y servicios estadounidenses y a obedecer varias reglas sobre agricultura, política monetaria, de servicios financieros y derechos de propiedad intelectual, mientras que EE.UU. se comprometió a casi nada —ni siquiera a una reducción limitada en los aranceles estadounidenses a las importaciones chinas que supuestamente lograba el acuerdo. En cambio, el pequeño recorte de aranceles se dio de manera separada, mientras que la gran mayoría de los aranceles estadounidenses —que abarcan ciento de miles de millones de dólares en importaciones chinas (esencialmente todo lo que importamos de China menos las cosas más políticamente sensibles como iPhones)— siguieron en pie, al igual que los aranceles en represalia de China.
  • El acuerdo de la Fase 1 también contiene un mecanismo nuevo de cumplimiento: cada parte puede determinar unilateralmente 1) si la otra parte ha violado los términos del acuerdo y 2) que medidas “proporcionales” tomará como respuesta, incluso suspendiendo ciertos compromisos o aranceles adicionales sobre los productos del país. Debido a que los compromisos de EE.UU. en el acuerdo son tan mínimos, cualquier represalia por parte de EE.UU. en virtud de las provisiones de resolución de disputas casi seguramente implicaría nuevos aranceles. Si China encontrara que alguna acción es ilegítima, la única respuesta explícitamente autorizada sería el retiro del acuerdo en sí. No hay otra alternativa.

La respuesta inmediata a los compromisos sustanciales de la Fase 1 fue una sorpresa y en gran medida un respaldo optimista. Dejando a un lado las preocupaciones económicas basadas en principios (y meritorias) respecto de las compromisos de compras que constituyen un comercio dirigido, la visión general era que los compromisos sustanciales de China eran mucho más extensos y detallados de lo que se esperaba. Muchos de ellos, cuando no todos, eran reformas que China ya había prometido o quería realizar de todas maneras, y las cosas más difíciles —acerca de subsidios y empresas estatales, por ejemplo— se dejaron para la Etapa 2, pero, aún así, no estaba mal (y ciertamente mejor que los rumores iniciales acerca del acuerdo tan solo unas semanas antes). 

Un asunto crítico, sin embargo, estaba en gran medida ignorada en ese momento: dado que la manera en que estaba estructurado el acuerdo, todo dependía de la voluntad de China de cumplir con sus compromisos —y eso siempre ha sido un gran problema con China. Por ejemplo, hay mucho en los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para vigilar las restricciones sobre los servicios financieros o los abusos de derechos de propiedad intelectual por parte de China, pero China simplemente lo ignora cuando le resulta conveniente. De hecho, es esta la historia que Lighthizer ha citado para justificar su estrategia unilateral.

El problema, no obstante, es que el acuerdo de la Fase 1 hace poco para alentar el cumplimiento de China y puede que de hecho haya puesto a EE.UU. en una posición más débil de ahora en adelante, que con esos acuerdos que China (supuestamente) ya había eludido. 

Debido a que los acuerdos comerciales tradicionales como el Acuerdo de la OMC o el TLCAN no tienen poder de obligar a las naciones soberanas que participan a cumplir con sus términos, estos funcionan porque las partes del acuerdo tienen tres incentivos importantes para cumplir de manera voluntaria. Primero, porque estos acuerdos siempre son equilibrados con beneficios (esto es, nuevo acceso a mercados) y “concesiones” para cada parte, un violador puede ganar política o económicamente por incumplir con una concesión pero podría perder un beneficio del acuerdo si es que y cuando esa violación se da —un beneficio al cual constituyentes bulliciosos o políticamente poderosos se han acostumbrado. 

Segundo, y esto está relacionado, las partes de los acuerdos comerciales cumplen porque quieren que las otras partes hagan lo mismo. Las negociaciones de acuerdos comerciales usualmente involucran mucha incomodidad política en casa, suavizada con la promesa de beneficios en el futuro para varios grupos importantes (por ejemplo, agricultores que producen soya). Mientras que el incumplimiento ocasional podría ser algo perdonable (o disciplinado mediante las anteriormente mencionadas suspensiones de concesiones), el incumplimiento repetido fomenta un comportamiento similar en las otras partes del acuerdo y puede hacer que eventualmente colapse todo el acuerdo —arruinando así esas ganancias por las cuales se luchó tanto (e incurriendo en el inevitable costo doméstico). Tercero, las partes cumplen con sus acuerdos comerciales para proteger su reputación —básicamente para ser vistos por otros países como miembros honorables de la comunidad global en lugar de ser vistos como malhechores globales. Esto no se trata solamente acerca de números sentimentales en las encuestas: una buena reputación internacional puede proveerle a una nación importantes beneficios económicos o de política exterior (por ejemplo, nuevos acuerdos comerciales y turismo), y una mala reputación puede lograr precisamente lo contrario. Estos efectos sobre la reputación se ven acentuados mediante el uso típico en los acuerdos comerciales de árbitros independientes para adjudicar las disputas entre las partes —el incumplimiento de un país se ve todavía peor cuando un experto imparcial confirma que dicho país se portó mal.

Vemos estos tres incentivos en juego en los acuerdos comerciales todo el tiempo. Por ejemplo, cuando EE.UU. prohibió el ingreso de los camiones mexicanos a las carreteras estadounidenses violando el TLCAN, México suspendió ciertos beneficios de acceso a mercados del acuerdo para los exportadores estadounidenses, y este dolor eventualmente logró que EE.UU. se retractara (al menos durante un tiempo). El simple riesgo de dichas represalias muchas veces puede disuadir la perpetración de estas violaciones. Este y otros incentivos (institucionales y de reputación), además, frecuentemente son citados como razones por las que el sistema de la OMC ha demostrado ser tan eficaz a lo largo de los años, y por qué los países, incluida China, tienen un buen récord de cumplir voluntariamente luego de perder una disputa en la OMC. Por supuesto, estos acuerdos no son perfectos, pero —en términos de cumplimiento y resolución de disputas, al menos— se han mantenido más o menos bien a lo largo de los años.

El acuerdo comercial Fase 1 entre EE.UU. y China, en cambio, carece de todos estos tres incentivos, al menos de cualquier manera significativa. Primero, porque el acuerdo es tan desigual, China —la parte que realiza todas las concesiones— tiene muy poco incentivo de cumplir para mantener los beneficios del acuerdo (no hay tales beneficios) o de alentar a EE.UU. a que cumpla (no hay nada con lo que EE.UU. deba cumplir). Es cierto que el mercado estadounidense es valioso, y evitar el colapso del acuerdo o aranceles potencialmente más altos constituyen un incentivo, pero gran parte de los aranceles de EE.UU. todavía están en pie, y aquellos que no, cubren productos que EE.UU. estaba tratando desesperadamente de evitar afectar en primer lugar, por razones económicas y políticas y ahora de salud pública.

Mientras tanto, hay pocos beneficios de reputación para que China mantenga el acuerdo. Las tensiones entre EE.UU. y China están llegando a un nivel máximo, de manera que el incumplimiento y las represalias probablemente no harían tanta diferencia a estas alturas —especialmente dado que el otro equipo es el que está denunciando una falta. Hay poca probabilidad de que le importe a otros socios comerciales como la Unión Europea, Australia o Japón si el acuerdo se cayera. De hecho, probablemente lo verían como un buen desarrollo debido al rechazo radical de las normas legales internacionales y del sistema multilateral de comercio ​(al cual la gran mayoría de países todavía respalda verbalmente) que implica el acuerdo, así como también sus términos desiguales que realmente perjudican a los competidores estadounidenses en el mercado chino (de hecho, la entonces mandamás de la política comercial de la Unión Europea Celia Malmstrom criticó el acuerdo cuando se firmó, y un nuevo análisis económico muestra que el acuerdo “desviaría las importaciones [chinas] agrícolas desde otros países” tales como Australia, Canadá y Brasil).

De manera que si la Fase 1 del acuerdo valió la pena todo el daño muy real que los aranceles de Trump (y la incertidumbre relacionada a estos) causaron a la economía estadounidense dependerá del cumplimiento de los compromisos de China, pero la estructura del acuerdo y sus términos proveen a China con casi ningún incentivo para cumplir. EE.UU. solo tiene una mala opción para obligar a que se cumpla con el acuerdo —más aranceles sobre productos políticamente sensibles (¡en un año electoral!), y los compromisos de compra de los chinos de hecho hacen que los exportadores estadounidenses —especialmente aquellos de los agricultores patriotas que Trump necesita para ser re-electo— dependan más del mercado chino (y, por lo tanto, del gobierno chino). Por ende, el único que realmente podría necesitar este acuerdo en este momento —aquel que tiene algo que perder, especialmente durante una recesión— es Trump, no China.

Nada de esto es para decir que el acuerdo colapsará, pero los acuerdos comerciales están diseñados de la manera en que están diseñados por una razón —para alentar el cumplimiento voluntario por parte de naciones soberanas a pesar de sus muchas veces contrarrestados intereses políticos domésticos. No debería sorprendernos cuando un acuerdo que rechaza de manera específica ese diseño logra el resultado opuesto —o si Trump y sus asesores, a pesar del incumplimiento chino, siguen tratando de rescatarlo.

Este artículo fue publicado originalmente en The Dispatch (EE.UU.) el 26 de junio de 2020.