25 años de la presidencia basada en los poderes de guerra tras el 11 de septiembre

Recientemente se cumplieron veinticinco años desde que unos terroristas secuestraron cuatro aviones comerciales y estrellaron tres de ellos contra el World Trade Center y el Pentágono, matando a miles de personas en el ataque terrorista más mortífero de la historia de Estados Unidos. El cuarto avión se estrelló después de que sus pasajeros se rebelaran, impidiendo que llegara al objetivo previsto por los secuestradores. El 15 de septiembre de 2001, el Congreso otorgó al presidente George W. Bush una autorización para utilizar la fuerza militar contra los responsables de los ataques del 11 de septiembre. Él la firmó el 18 de septiembre. Una semana después, la Oficina de Asesoría Legal del Departamento de Justicia (OCL) —una división pequeña pero con gran autoridad que brinda asesoría legal al presidente y a las agencias— explicó que él no la había necesitado. El presidente ya contaba con amplios poderes constitucionales para usar la fuerza, concluyó la OLC, y "el poder del Congreso para declarar la guerra no limita la autoridad constitucional independiente y plena del presidente sobre el uso de la fuerza militar".

Esa opinión nunca se ha ido.

Además de las vidas perdidas y la devastación física, esto es parte de lo que dejaron tras de sí los ataques y la respuesta de Estados Unidos: una presidencia más poderosa y una justificación por escrito de la misma. El enorme poder del poder ejecutivo moderno es una condición sobredeterminada, con tendencias que se remontan a décadas, si no siglos, antes del 11 de septiembre. Casi todos los presidentes han encontrado que los poderes inherentes al cargo son más amplios de lo que pensaban sus predecesores. Pero los ataques fueron recibidos por una administración que ya estaba preparada para impulsar interpretaciones legales que respaldaran un ejecutivo fuerte y un vicepresidente influyente con opiniones de larga data a favor de lo que él llamaba "una visión sólida de las prerrogativas del presidente".

La OLC volvía una y otra vez a este tema. Una opinión derivada de "la estructura de la Constitución" es la proposición de que "cualquier poder que tradicionalmente se entienda como propio del poder ejecutivo —lo cual incluye la conducción de la guerra y la defensa de la nación—, a menos que la Constitución lo asigne expresamente al Congreso, recae en el presidente".

Algunas de estas conclusiones fueron controvertidas incluso dentro de la propia administración de Bush. En febrero de 2005, la OLC informó al Departamento de Defensa que retiraba un memorándum de 2003 sobre la ley que rige los interrogatorios militares de combatientes ilegales. Cuatro años después, y cinco días antes de que Barack Obama asumiera el cargo, la OLC fue más allá, retirando o advirtiendo contra el uso de varios dictámenes posteriores al 11 de septiembre porque, entre otras cosas, sus proposiciones "respecto a la distribución de facultades entre el presidente y el Congreso en materia de guerra y seguridad nacional" ya no reflejaban los puntos de vista de la OLC. La interpretación de la cláusula de declaración de guerra que figuraba en el dictamen de septiembre de 2001 no estaba en la lista.

Los candidatos presidenciales que ganaron después de George W. Bush se presentaron con la promesa de tomar un rumbo diferente. En la práctica, cada uno ha llevado el testigo un poco más lejos en la pista antes de entregárselo a un sucesor agradecido. En ningún ámbito es esto más evidente que en los poderes de guerra.

En diciembre de 2007, el Boston Globe publicó el cuestionario sobre el poder ejecutivo de Charlie Savage para los candidatos presidenciales de 2008. Cuando se le preguntó cuándo un presidente puede usar la fuerza sin autorización del Congreso, Obama respondió que el presidente "no tiene poder, según la Constitución, para autorizar unilateralmente un ataque militar en una situación que no implique detener una amenaza real o inminente para la nación". Durante la campaña electoral, señaló el "alto precio" que el país había pagado por "un presidente cuya prioridad es ampliar su propio poder" y se comprometió a "pasar página a la presidencia imperial". Los mayores problemas a los que se enfrentaba Estados Unidos, en su opinión, tenían "que ver con que George Bush intentara concentrar cada vez más poder en el poder ejecutivo y eludiera por completo al Congreso".

Una vez en el cargo, el presidente Obama pronto reconoció el fundamento de las conclusiones de su predecesor. Cuando Estados Unidos lideró operaciones militares en Libia en marzo de 2011 para proteger a la población civil durante un levantamiento contra el gobierno, la OLC de Obama señaló que no era necesaria la aprobación del Congreso porque el presidente "podía determinar razonablemente que dicho uso de la fuerza redundaba en el interés nacional". El dictamen "reconocía un posible límite de base constitucional" a esa autoridad presidencial: "una intervención militar planificada que constituya una 'guerra' en el sentido de la Cláusula de Declaración de Guerra", lo cual requeriría una evaluación basada en los hechos concretos de la naturaleza, el alcance y la duración previstos del conflicto.

Cuando las operaciones en Libia fueron más allá de los ataques "limitados" descritos en las declaraciones del presidente ante el Congreso y más allá del plazo de 60 días establecido en la Resolución de Poderes Bélicos para detener las hostilidades no autorizadas, Obama rechazó las opiniones tanto de la OLC como del asesor jurídico general del Pentágono de que el lanzamiento de misiles equivalía a hostilidades sujetas a esa ley. Y para 2014, independientemente de lo que hubiera pensado alguna vez sobre los presidentes que se niegan a recurrir al Congreso, prometía no esperar "a que se apruebe una ley para asegurarnos de que les estamos brindando a los estadounidenses el tipo de ayuda que necesitan", con su famosa observación de que "tengo un bolígrafo y tengo un teléfono".

Durante su campaña de 2016, Donald Trump no renunció a una visión amplia del poder ejecutivo, pero sí rechazó gran parte de la política exterior de la administración de Bush posterior al 11 de septiembre, pidiendo que se "abandonara la política fallida de construcción de naciones y cambio de régimen". Sin embargo, una vez en el cargo, su administración llevó a cabo ataques aéreos contra Siria en 2017 y 2018 en respuesta a ataques con armas químicas contra civiles sirios, aparentemente basándose en los poderes inherentes al Artículo II. Por su parte, el secretario de Estado de Trump describió un papel de Estados Unidos en Siria que parecía reflejar tanto la construcción de naciones como el cambio de régimen.

Como candidato presidencial en 2007, Joe Biden había expresado su opinión de que era necesaria la autorización del Congreso para cualquier uso de la fuerza fuera del contexto de un ataque o una amenaza inminente. Sin embargo, sus opiniones sobre los poderes bélicos presidenciales habían evolucionado hasta reflejar en gran medida las de sus predecesores. Sus ataques aéreos de febrero de 2021 contra instalaciones en el este de Siria se basaron únicamente en el Artículo II; el informe que envió al Congreso no invocó ni la AUMF de 2001 ni la de 2002. A partir de enero de 2024, Biden informó de repetidos ataques contra objetivos hutíes llevados a cabo en virtud de las facultades del Artículo II. El Servicio de Investigación del Congreso observó que "la aparente invocación por parte del presidente de la autoridad del Artículo II para proteger a los buques comerciales que navegan bajo el pabellón de cualquier nación podría representar una ampliación de [su] autoridad independiente en virtud del Artículo II más allá de lo que se había afirmado en el pasado".

Lo cual nos lleva a las medidas tomadas por la segunda administración de Trump, que en cierto modo fueron el resultado previsible de los primeros memorandos legales posteriores al 11 de septiembre. En septiembre de 2025, las fuerzas armadas de Estados Unidos iniciaron una campaña de ataques con embarcaciones contra presuntos narcotraficantes en el Caribe y el Océano Pacífico. La administración no presentó ninguna justificación legal detallada (aunque al parecer existe un memorándum de la OLC), y en su lugar se basó en razones de política para los ataques. El 3 de enero de 2026, las fuerzas estadounidenses atacaron Venezuela y capturaron al presidente Nicolás Maduro, una operación que Trump defendió como "reconstrucción y cambio de régimen, llámalo como quieras", al tiempo que afirmó que "estamos al mando" en el país.

Ocho semanas después, Estados Unidos se unió a Israel en una campaña de bombardeos que acabó con la vida del líder supremo de Irán. Con varias pausas inestables, esa guerra ya lleva más de seis meses. No solo la guerra no cuenta con autorización, sino que el Congreso aprobó una resolución concurrente que ordena al presidente retirar a las fuerzas estadounidenses de las hostilidades con Irán.

Nada de esto convierte al 11 de septiembre en el origen de la presidencia moderna. Los presidentes han ampliado el alcance del cargo desde la fundación del país, la mayoría de ellos sin un memorándum. En diciembre de 2005, el vicepresidente Cheney dijo a los periodistas que la administración había, "en cierta medida", "logrado restaurar la autoridad legítima de la presidencia", situando el "punto más bajo de la presidencia moderna" al final de los años de Nixon y considerando lo que hizo el Congreso después como una erosión que debía revertirse. Veinticinco años después de los ataques, ya es hora de que el Congreso recupere su poder constitucional; reemplazar la Resolución de Poderes de Guerra sería un buen punto de partida.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 11 de septiembre de 2026.