¿Se requiere una ley de bancarrota para deudores soberanos?

por Anna J. Schwartz

Anna J. Schwartz es investigadora asociada del National Bureau of Economic Research y autora del Cato Institute Foreign Policy Briefing The IMF's Dubious Proposal for a Universal Bankruptcy Law for Sovereign Debtors.

En su reunión este mes en Washington, el Fondo Monetario Internacional discutió su propuesta para tratar con países que se declaren en bancarrota. La propuesta ha sido revisada en varias ocasiones en reacción a las críticas de los acreedores y los gobiernos de las economías emergentes, y aún así no podido recibir el apoyo que el FMI esperaba. Dicha reacción es entendible ya que el mecanismo de bancarrota que propone el FMI está lleno de problemas.

Lo que el FMI propone es en efecto una ley de bancarrota diseñada para los deudores soberanos que proveería protección a los países en penurias financieras comparable a las provisiones de la ley de bancarrota corporativa. Comparable, pero no idéntica. Una corte de bancarrota doméstica puede confiscar activos físicos en beneficio de los acreedores y despedir a la junta directiva de una compañía, mientras que es muy poco probable que un juez de bancarrota internacional pueda ir a una nación a confiscar activos físicos, y mucho menos a despedir al gobierno del país. Cuando una compañía se declara en bancarrota, y no se adopta ningún plan de reorganización, el juez puede ordenar la liquidación de la compañía, algo impensable en el caso de la bancarrota soberana.

De acuerdo con la propuesta del FMI, el país soberano tendría el derecho de activar el mecanismo de bancarrota de manera unilateral cuando mostrara que su deuda es insostenible. El mecanismo luego de la activación le permitiría a dicho país proponer un acuerdo de reestructuración que obligaría a todos sus acreedores a través del voto de una mayoría calificada. Con la activación, se le requeriría al país deudor proveer información a sus acreedores concerniente a su endeudamiento, incluyendo la deuda que no sería reestructurada. Un comité de representantes de los acreedores sería confiado con el papel de hacerse cargo de los asuntos entre acreedores y entre éstos y el deudor. Las demandas de los acreedores serían registradas y verificadas.

El FMI sostiene que se necesita el mecanismo para mejorar el actual proceso de reestructuración de las deudas de una nación soberana. Sin embargo, no es del todo claro que los aspectos específicos del actual proceso que el FMI quiere mejorar presenten problemas. Contrario a la visión del Fondo, no es difícil reunir comités de acreedores que controlen bonos de diversa madurez; los acreedores discordantes no representan una amenaza para la conclusión exitosa de una reestructuración; y la intervención oficial es innecesaria para facilitarla. Hoy en día, todos los bonos se encuentran registrados, de tal forma que la identidad de los que los poseen es conocida, y es simple organizar comités de demandantes homogéneos. Un discordante tiene el incentivo de empezar la litigación con el fin de obtener una demanda completa luego de que la mayoría de los acreedores han aceptado alguna forma de renegociación de la deuda. Finalmente, las soluciones de mercado ya existen para renegociar deudas ya contratadas de deudores soberanos en problemas.

El borrador del plan está lleno de asuntos sin definir. Uno de ellos es el mecanismo de activación. El FMI lo ve como un asunto crítico para una mayor discusión de si es necesario proveer una confirmación independiente de la condición de bancarrota del miembro como una condición para la activación y, de ser así, quién debería desempeñar dicha función.

Otro asunto sin definir es si los acreedores debiesen tener la oportunidad de poner final el mecanismo luego de la finalización del proceso de verificación si ellos creyesen que la activación fue injustificada. Otro asunto sin definir es si las demandas de los acreedores oficiales, como el mismo FMI, deberían ser reestructurados fuera del mecanismo o dentro de éste como una clase diferente.

Antes de que aborde dichos asuntos, el FMI debería preocuparse por una pregunta básica. ¿Se originó la propuesta de un mecanismo para la reestructuración de deuda soberana en respuesta a la presión de los deudores y de sus acreedores para que el FMI interviniera a su nombre? Todas las indicaciones señalan lo contrario. Para los acreedores, el mecanismo parece ser un medio para debilitar sus derechos y promover la cesación de pagos.

Para los deudores parece presagiar tasas de interés más altas y una amenaza futura en el mercado de deuda soberana. En un trabajo reciente del National Bureau of Economic Research, Andrei Schleifer se pregunta si el mercado de deuda sobrevivirá bajo los acuerdos de bancarrota para soberanos del FMI. A diferencia de las leyes domésticas de bancarrota, de las cuales se requiere que operen en "el mejor interés de los acreedores," el mecanismo del FMI no pasa esta prueba.

En la historia del FMI, las enmiendas anteriores a los Artículos del Acuerdo trataron con cambios significativos a la estructura del Fondo y los derechos y obligaciones de sus miembros. La nueva enmienda propuesta afectaría los derechos contractuales de las partes privadas. ¿Es esto lo que el FMI en realidad busca?