por Ernesto Selman
Ernesto Selman es Vicepresidente Ejecutivo del Centro Regional de Estrategia Económica Sostenible (CREES) en República Dominicana. Este ensayo fue publicado originalmente el 11 de octubre de 2012 en el sitio web de CREES (Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles).
Introducción
El 4 de octubre del año en curso, el gobierno de la República Dominicana presentó una “reforma tributaria” que busca captar recursos adicionales de los contribuyentes a través del incremento de prácticamente todos los impuestos y establecimiento de nuevos tributos. La justificación que se ha utilizado desde el ámbito oficial es que se ha presentado un déficit fiscal sin precedentes que habría que subsanar a través de nuevas recaudaciones por incremento de impuestos. Similar a años anteriores, se trata de aplicar incrementos de la carga tributaria sin tomar en cuenta el origen del problema ni los efectos nocivos sobre el desenvolvimiento económico y la sociedad; entre éstos, pobreza, informalidad, inequidad y un Estado costoso e ineficiente en la provisión de los servicios públicos más básicos.
El incremento de impuestos y nuevas figuras impositivas se impondrían sobre todas las actividades económicas; es decir, sobre el consumo, el ahorro, la inversión y la producción. Además, el incremento de la carga tributaria se dirige a todas las facetas de los agentes económicos que participan en la economía: como consumidor, como emprendedor y como propietario de uno o varios factores de la producción (incluyendo trabajadores como dueños de mano de obra). Definitivamente, la propuesta reduciría el ingreso promedio de los dominicanos en el presente, sin perspectivas de mejoría en el futuro porque desincentiva las actividades económicas.
La propuesta de más gravámenes se ha hecho de manera aislada, sin otras propuestas para transformar el aparato estatal haciéndolo menos costoso y más eficiente en la provisión de servicios públicos. Tampoco se acompañó de reformas estructurales en sectores claves de la economía para eliminar distorsiones y reducir el costo de vivir y hacer negocios en la República Dominicana, con el objetivo de generar mayores riquezas a través de la inversión, la producción y el empleo productivo. En síntesis, la propuesta de nuevos y mayores impuestos no parece formar parte de una estrategia de desarrollo coherente que permita mejorías de calidad de vida de los dominicanos.
Origen del problema fiscal: Mayor gasto público
El factor principal que ha generado déficit del sector público consolidado durante los últimos años es un gasto público cada vez mayor. En efecto, el gasto público se incrementó en 151% entre 2004-2011 en términos nominales. En términos reales, los representantes electos y funcionarios públicos dispusieron de 62% mayor capacidad para emplear nuevos servidores públicos, adquirir bienes y servicios adicionales, incrementar subsidios injustificados y otras partidas manteniendo una aparato estatal hipertrofiado. Para 2012, el gasto público se habrá incrementado en más de 40% con respecto a 2011; esto equivale a unos US$3.386 millones adicionales con respecto al año anterior.
En la Propuesta de Reforma Fiscal Integral que CREES divulgó, se argumenta que el nivel de gasto público actual no se corresponde con la realidad económica dominicana, por lo que el 2012 no puede servir de referencia para las proyecciones hacia futuro. Definitivamente, la crisis fiscal dominicana tiene su origen principal en un gasto público excesivo que no implica más y mejores servicios del Estado.
Para financiar ese gasto público excesivo no fueron suficientes seis (6) “reformas” tributarias con incremento de impuestos y tres (3) legislaciones adicionales que modificaron el sistema tributario e impactaba a más de un sector de la economía durante los últimos doce años. Entre 2004 y 2011 los ingresos fiscales se incrementaron en 125% en términos nominales y 45% en términos reales (descontando inflación). Esto fue menor al incremento del gasto público (151%), pero todavía un incremento importante en pocos años. En el año 2012 los ingresos fiscales se estarían incrementando en casi 13%, principalmente por: (1) Incremento de impuestos dispuestos en julio, 2011; (2) Crecimiento en de la economía, estimado en 8% en términos nominales por CREES (3% en términos reales) y, (3) Ingresos extraordinarios de impuesto sobre ganancia de capital por la venta de acciones de Cervecería Nacional Dominicana (CND) a AmBev (unos US$208 millones).
Dado que el incremento de ingresos fiscales durante los últimos años no ha sido suficiente para financiar un gasto público cada vez mayor, las autoridades han tenido que asumir cada vez mayor deuda pública para financiar los déficit fiscales generados. En efecto, la deuda pública del sector público consolidado más que se duplicó entre 2005-2011, pasando de unos US$11.700 millones a casi US$23.700 millones. Para el 2012 la deuda pública se había incrementado en casi US$1.500 millones en los primeros ocho meses del año; esta cifra incluye nueva deuda desembolsada al sector público no-financiero y pasivos no-monetarios adicionales en el Balance General del Banco Central de la República Dominicana (BCRD).1
De nuevo, la causa principal de la crisis fiscal que enfrenta la República Dominicana en estos momentos es un excesivo gasto público que se ha incrementado a niveles insostenibles en la actualidad. Con la propuesta de incremento de impuestos para generar mayor recaudaciones se mantendría un nivel de gasto público que no se corresponde con finanzas públicas sanas. Esto podría dificultar hacer frente a los compromisos financieros en el futuro, si los inversionistas pierden confianza en el sistema político y económico de la República Dominicana.
En lugar de asumir el camino difícil de realmente reestructurar y transformar el aparato estatal, reduciendo el gasto público, la propuesta del gobierno busca la vía fácil de imponer mayores cargas tributarias a todas las actividades económicas y los actores sociales en sus diferentes facetas para mantener un gasto público excesivo.
¿Baja presión fiscal?
El principal argumento enarbolado por los técnicos gubernamentales para justificar el incremento de impuestos es que la presión fiscal es baja, por lo que debe incrementarse. Esto significa que se mantendría un gasto público excesivo para la realidad dominicana, con servicios públicos ineficientes y discrecionalidad en el manejo de los recursos de los contribuyentes. La señal que se envía con esta propuesta a la sociedad en general es que el gasto público está bien y que lo que se necesita es incrementar la carga tributaria para financiar un sector público 40% más caro, sólo para el 2012.
Asumiendo las estadísticas oficiales como buenas y válidas, habría que profundizar el análisis de la presión tributaria de quienes pagan impuestos y tomar en cuenta la economía al margen de las leyes o economía informal. Como indicador alternativo para estimar la informalidad en la economía tomamos en consideración la Encuesta del Mercado de Trabajo del BCRD, donde se revela que entre los años 2000-2011, el empleo en la economía informal se ha incrementado (40,5%) al doble que en la economía formal (20,0%).
La Encuesta del Mercado de Trabajo de Octubre, 2011 señala que el 57,1% del empleo es generado por el sector informal. Las estadísticas de afiliados versus cotizantes del sistema de pensiones de capitalización individual en República Dominicana, publicadas por la Superintendencia de Pensiones (SIPEN), muestran niveles similares durante los últimos años, rondando el 50% de cotizantes sobre el total de afiliados. Debido a que muchos agentes económicos formales realizan transacciones informales, CREES estima que la informalidad ronda por 60% en la economía dominicana. Por lo general, las transacciones informales realizadas por agentes formales se realizan en efectivo, sin factura fiscal y evadiendo el ITBIS (Impuesto que grava la transferencia e importación de bienes industrializados, así como la prestación y locación de servicios); de esta forma, esas transacciones también quedan fuera de la base imponible del impuesto sobre la renta.
Al tomar en consideración el nivel de informalidad en la economía podemos inferir cuánto es la carga tributaria sobre los agentes económicos que realmente pagan impuestos. Si se reduce el PIB por el 60% que estimamos de informalidad, la presión fiscal de los que realmente pagan impuestos es de 38,3%, en lugar del 13,2% de presión tributaria que tanto repiten los funcionarios y técnicos gubernamentales.2 Este nivel de carga tributaria resulta de analizar la carga impositiva no sólo en términos agregados, sino evaluando la incidencia de los impuestos sobre la proporción de la población que realmente paga impuestos.
En todo caso, el incremento de impuestos propuesto traería mayores incentivos a la evasión fiscal y seguiría empujando a distintos agentes económicos a la informalidad. Obviamente, implica mayor carga tributaria para quienes cumplen con sus obligaciones fiscales. Pero, si el incremento de impuestos implica mayores incentivos a la evasión y la informalidad. Una mayor carga tributaria a los segmentos que tributan desincentivaría la actividad económica, lo que a su vez que provocan reducción de ingresos fiscales.
Para cerrar la brecha de un déficit fiscal se podría aplicar políticas para incrementar los ingresos del Estado y/o reducir el gasto público. Incremento de recursos para el fisco se podría obtener por: (1) Incremento de impuestos en el corto plazo, pero con pérdida en el mediano plazo por efectos negativos sobre las actividades económicas y la promoción de la evasión fiscal; y (2) Impuestos menos distorsionadores que promueven las actividades económicas (consumo, ahorro, inversión y producción), que a su vez implican mayores aportaciones al fisco por mas transacciones y mayores ingresos.
Como señala Miguel Collado Di Franco, Economista Senior de CREES, en Reformas Basadas en Reducción de Gastos: Evidencia y Experiencias Internacionales: “Como ha quedado evidenciado en las reformas fiscales analizadas en los estudios mencionados, aquellas que han tenido mayor éxito en reducir el endeudamiento y en crecer la economía son las sustentadas en reducciones del gasto público”. La vía de incrementar impuestos e introducir nuevas figuras impositivas para recaudar mayores recursos de los contribuyentes implican menor crecimiento y mayor informalidad en la economía. El Estado sólo recaudaría mayores recursos en el corto plazo y no se enfrenta el problema de fondo de la situación fiscal: gasto público excesivo. De esta forma, la política fiscal se vuelve insostenible en el mediano plazo.
¿Austeridad?
Las señales de austeridad en el gasto público que fueron evidentes durante las seis primeras semanas de la presente gestión gubernamental fueron bien recibidas por toda la población, dado que la sociedad percibe (con mucha razón) que el aparato estatal es muy costoso, abultado e ineficiente. Además, se percibe un uso y abuso del poder por parte de los funcionarios públicos en el manejo de los recursos que vienen de los contribuyentes. Pero las principales señales la recibieron los propios funcionarios públicos, quienes iniciaron acciones para controlar y disminuir el gasto público.
Con la propuesta de incremento de impuestos del gobierno dominicano sin compromisos claros de reestructurar el aparato estatal, las autoridades tiran a la borda el manejo prudente de los recursos de los contribuyentes. En este sentido, los funcionarios públicos ya no tendrán el incentivo de reducir la burocracia y el costo de sus respectivas dependencias, dado que las señales que se envían son de que todo está bien y lo que se requiere es incrementar la carga tributaria.
El tema de reducir el gasto público es crítico para la sociedad por la discreción en el manejo de los recursos de los contribuyentes, clientelismo, corrupción y despilfarro de recursos en manos de funcionarios públicos. Distintas personalidades y organizaciones civiles de la sociedad han levantado sus voces llamando a corregir el excesivo gasto público y a reestructurar el aparato estatal. Inclusive, muchas de esas personalidades y organizaciones han presentado propuestas específicas para reducir ese excesivo gasto público.
Las medidas anunciadas al inicio eran necesarias, pero no suficientes. El ahorro de esas medidas siempre fueron sobre-estimados. Muchos argumentan que la “eliminación” de Vice-Ministros representa un ahorro importante. Sin embargo, en diferentes casos sólo se ha cambiado el título a Director, permaneciendo esa persona como funcionario público y recibiendo las mismas compensaciones y “beneficios” colaterales. Otros simplemente no tienen título alguno, pero siguen gozando de los salarios y beneficios que les proporciona el Estado.
¿Y las reformas estructurales?
Las autoridades han sometido la propuesta de incremento de impuestos aisladamente, sin planteamientos específicos para reordenar sectores de la economía que imponen un alto costo para vivir y hacer negocios en la República Dominicana. El caso del sector eléctrico es el más crítico y evidente de que no existen planes concretos de reformar un sector que impone elevados costos a los agentes económicos, penaliza la competitividad e implica mayor gasto público por subsidios injustificados. En el sector eléctrico se mantiene el status quo y se proyectan subsidios por más de US$1.000 millones para 2013, luego de destinar unos US$1.150 millones para este año y US$860 millones en 2011. Desde el inicio de la actual gestión, se anunció que las empresas distribuidoras de electricidad se mantendrían en el ámbito político. No se han presentado políticas públicas que eliminen esas distorsiones, reduzcan el costo de la energía eléctrica y se minimice el impacto fiscal por los subsidios injustificados.
En el sector transporte e hidrocarburo, las autoridades mantienen las exenciones a 34 millones de galones de gasoil que reciben los sindicatos de transporte, quienes mantienen privilegios monopolistas en el mercado. No hay planteamientos concretos para introducir competencia en el sector transporte para reducir el costo del transporte interno de carga. No se plantean medidas específicas para reducir los costos laborales para promover el empleo formal e incremento de ingresos de los trabajadores. Tampoco se han anunciado reformas estructurales en los sectores salud y educación, lo que mantendría sistemas altamente ineficientes que implica menor productividad de los trabajadores y mayor costo económico para la República Dominicana, en general.
No se ha propuesto ninguna reforma económica estructural que promueva la inversión, la producción, la generación de empleos productivos ni el aumento de eficiencia económica. La propuesta de incremento de impuesto se ha hecho aislada de un planteamiento de visión de desarrollo integral de la economía dominicana.
¿Es posible 4% del PIB con una crisis fiscal?
A raíz de la aprobación de la ley General de Educación (66-97) en el artículo 197 se lee: “El gasto público anual en educación debe alcanzar en un período de dos años, a partir de la promulgación de esta ley, un mínimo de un dieciséis por ciento (16%), del gasto público total o un cuatro por ciento (4%) del Producto Bruto Interno (PBI) estimado para el año corriente, escogiéndose el que fuere mayor que los dos, a partir del término de dicho período, estos valores deberán ser ajustados anualmente en una proporción no menor a la tasa anual de inflación, sin menoscabo de los incrementos progresivos correspondientes en términos de porcentaje del gasto público o del Producto Interno Bruto (PBI)”.
Como es sabido, existen múltiples leyes y/o disposiciones de leyes que simplemente no se cumplen y no se hacen cumplir en la República Dominicana. Como muchas otras leyes que tienen requerimientos de gastos sobre el PIB u otros indicadores específicos, la ley de educación no se ha cumplido desde que se promulgó. Lo que está claro es que la sociedad ha demostrado su vocación para que se aplique el aspecto de la Ley 66-97 que indica el nivel de gasto en educación por parte del Estado.
Se argumentaría que el gobierno estaría representando los deseos de la sociedad al destinar 4% del Producto Interno Bruto (PIB) a la educación pre-universitaria, aunque la ley no especifica hacia dónde debe ser dirigida. Pero, sin estrategias claras para mejorar la educación, descentralizando e integrando padres y actores privados con y sin fines de lucro en el financiamiento y provisión de servicios, los dominicanos estaremos condenados a bajos niveles de educación. Comparado con otros países, la República Dominicana ocupa el lugar 140 de 142 países con respecto a la educación primaria, según el Índice de Competitividad Global 2011-2012 del World Economic Forum.
La educación pública en la República Dominicana es altamente ineficiente y la escolaridad promedio no llega al 6to grado de primaria. Con servicio público de educación altamente ineficiente, que no representa competencia a los colegios privados, los ciudadanos están dispuestos a pagar altas sumas de dinero huyendo de la educación pública. Si bien la sociedad exige un incremento del gasto público a la educación pre-universitaria, las propuestas siempre van acompañadas de reformas integrales al sistema de educación pública para que se formen jóvenes con capacidades y competencias requeridas en procesos productivos bajo competencia internacional.
Si destinar más de US$752 millones adicionales a la educación implica que se pone en riesgo la estabilidad macroeconómica, entonces es responsabilidad de los representantes electos explicar la realidad de los hechos y poner las opciones claramente sobre la mesa de lo que significa una decisión como esa bajo una crisis fiscal. Una de las principales responsabilidades de los representantes electos en una democracia liberal es comunicar la verdad asumiendo liderazgo genuino y exponiendo las opciones abiertamente, analizando los costos y beneficios de las opciones en cada momento.
En caso de no aplicar reformas estructurales en la provisión de los servicios de educación, se estaría asumiendo un importante riesgo de destinar más recursos a un sistema que no provee las herramientas necesarias a nuestros niños y jóvenes para asumir tareas con altos niveles de especialización; esto los destina a baja productividad y bajos niveles de ingresos. No podemos esperar resultados diferentes tirando más plata, pero haciendo lo mismo. La población debe tomar la decisión si realmente quiere que se reoriente el gasto público hacia la educación, asumiendo un riesgo real por la situación económica y la crisis fiscal actual.
Por diferentes vías, la sociedad ha expresado claramente apoyo al incremento del gasto público en educación al 4% del PIB. Sin embargo, la sociedad ha exigido reformas estructurales en el sector de educación. También, ha sido evidente las demandas de la sociedad para reducir un aparato estatal altamente costoso por las razones antes expuestas que no se justifican bajo una crisis fiscal. En todo caso, los mismos promotores de incrementar el gasto en educación han identificado de dónde podrían obtenerse ahorros presupuestarios para destinarlos a la educación. Desde nuestra perspectiva, es prioritario exponer la situación real de la política fiscal y debatir abiertamente los costos y beneficios que asumimos con las diferentes opciones que se nos presentan como sociedad.
Se mantiene una política fiscal insostenible
Al no enfrentar el excesivo gasto público que representa el origen de la crisis fiscal actual, las autoridades mantienen una política fiscal insostenible. Esto es así porque con la propuesta tributaria mermarán los ingresos fiscales en el mediano plazo; se desincentivan las actividades económicas formales por mantener importantes distorsiones en el sistema tributario, incrementar el costo de vivir y hacer negocios en la República Dominicana y por no aplicar reformas estructurales que promuevan la eficiencia en sectores claves de la economía. Además, la política fiscal será insostenible porque el aumento de prácticamente todos los impuestos y la introducción de nuevas figuras impositivas promueven la evasión fiscal y la informalidad en la economía.
En los documentos anexos a la propuesta del gobierno se hace evidente que para 2013 habrá un déficit fiscal de US$2.114 millones de pesos. Este resultado proviene de:
- Ingresos estimados: US$9.668 millones
(US$8.285 millones más US$1.383 millones) - Gasto público estimado: US$11.788 millones
- Resultado (déficit): US$2.137 millones
Sin embargo, declaraciones de funcionarios públicos indican que el ingreso sería mayor en casi US$127 millones adicionales. Esto implicaría un déficit de unos US$2.045 millones. Quiere decir que para el año 2013 la República Dominicana mantendría un déficit fiscal en un rango entre US$2.045 millones y US$2.140 millones. De esta forma, la política fiscal se mantendría en una senda de insostenibilidad y los dominicanos asumiríamos un alto costo por ello. La sociedad dominicana debe disponer de informaciones veraces y presentadas claramente por las autoridades.
En todo caso, la propuesta tributaria no enfrenta los problemas de fundamento de la economía dominicana. Peor aún, introduciría costos adicionales e incrementaría las distorsiones en el sistema económico, reduciendo la calidad de vida de los dominicanos en el presente y en el futuro. Entendemos que las autoridades deben recapacitar y revisar su propuesta para introducir un sistema impositivo sencillo con menores tasas de impuestos que promuevan las actividades económicas. También, deben reducir el excesivo gasto público reestructurando el aparato estatal y mejorando la calidad de los servicios públicos en la República Dominicana.
Referencias:
1. Incluye incremento de Valores en Circulación del BCRD y colocaciones adicionales de intermediarios financieros en la Ventanilla de Depósito Remunerado de Corto Plazo (Overnight) de la institución emisora de dinero y crédito.
2. Estos resultados se obtienen usando las estadísticas oficiales del PIB publicadas por el BCRD; si tomamos en cuenta el indicador alternativo para estimar la actividad económica, desarrollado por CREES, la presión fiscal en la República Dominicana fuera mayor de lo anunciado. Ver Indicador Alternativo de la Actividad Económica: Una Aplicación para la República Dominicana.