¿Menores tasas de impuestos implican menores recaudaciones?

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¿Menores tasas de impuestos implican menores recaudaciones?

27 de Noviembre de 2012
Miguel Collado Di Franco es economista titular del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (República Dominicana).

"Un recorte de impuestos significa un mayor ingreso familiar y el aumento de los beneficios de las empresas y un presupuesto federal equilibrado. Todo contribuyente y su familia tendrá más dinero para un carro nuevo, una casa nueva, nuevas comodidades, educación e inversión. Cada empresario puede mantener un mayor porcentaje de sus ganancias en su caja registradora o ponerlas a trabajar ampliando o mejorando su negocio, y en la medida en que el ingreso nacional crece, el gobierno federal terminará con más ingresos”.
— Palabras de John F. Kennedy pronunciadas en un discurso de radio y televisión sobre la ley de reducción de impuestos el 13 de agosto de 1963.

En cualquier discusión de impuestos es necesario distinguir entre tasas de impuestos y recaudaciones de impuestos. Esto es particularmente necesario cuando se habla de una “reducción de impuestos”, ya que la primera impresión que se puede tener es que el impacto sobre las recaudaciones es negativo. El presidente Kennedy, en su discurso, se refería a la reducción en las tasas impositivas que proponía para beneficiar a las familias y las empresas de EE.UU., la cual fue convertida en una ley aprobada en 1964. Kennedy entendió la lógica detrás de las reducciones de tasas y el beneficio que conlleva para la creación de riqueza en la economía y para el incremento en los ingresos tributarios.

Para entender por qué son beneficiosas las tasas de impuestos bajas es imprescindible comprender que el sistema tributario que prevalece en un país tiene una influencia muy importante sobre las decisiones de las personas que operan en esa economía, al punto de modificar su comportamiento. Mientras más altas son las tasas, se introduce en la economía un desincentivo a la inversión y al emprendimiento. De igual forma, las tasas altas mueven a las personas a canalizar mucho tiempo y esfuerzo a tratar de evitar ser penalizados por las mismas y a tratar de eludirlas. Y quienes no están formalizados o incorporados al sistema tributario postergan su decisión de incorporarse, muchas veces de manera indefinida, aumentando así la tasa de informalidad de la economía.

Es lógico que si a los agentes económicos se les impone un sacrificio mayor al tener que sacar de sus bolsillos dinero que pudieron emplear para invertir en una actividad productiva generadora de nuevos empleos, o en ahorro, o en consumo personal, estos van a reaccionar tratando de eludir la carga impositiva. Las consecuencias de gravar los ingresos son las mismas que para cualquier actividad: se obtiene menos de lo que se grava. Es por esto que la base imponible tiende a disminuir en la medida en que se incrementan los impuestos. Esta es la parte del comportamiento humano que a algunos economistas, funcionarios públicos y políticos se les escapa al momento de diseñar e implementar políticas tributarias. Teniendo las políticas resultantes consecuencias negativas para la actividad económica y para las mismas recaudaciones impositivas que pretendían incrementar.

El otro elemento por el cual hay confusión entorno a las tasas de impuestos tiene que ver con el uso de análisis estáticos de contabilidad fiscal para estimar el impacto de un cambio en las tasas. Por definición, un modelo estático de los efectos de un cambio sobre un sistema determinado ofrece resultados que no incorporan la respuesta posterior del sistema al cambio introducido. Por tanto, al momento de realizar una estimación de contabilidad tributaria con un modelo estático, el análisis puede llevar a la errónea conclusión de que las recaudaciones del impuesto serán menores si se reduce la tasa dado que no se está considerando el efecto del cambio de comportamiento sobre los individuos.

La fórmula para entender el cálculo estático de cualquier impuesto es:

Recaudación del Impuesto = Tasa del Impuesto (%) x Base del Impuesto (RD$)

Teniendo esta relación en mente, muchas personas tienden a igualar recaudaciones con tasas de impuestos. Esto sólo sería posible si se asume que la base se mantiene invariable. Sin embargo, establecer una tasa de impuesto sobre una actividad crea un desincentivo a generar más de la misma y un incentivo a evitar tributar. En consecuencia, la base del impuesto tenderá a reducirse y se producirá una disminución de las recaudaciones si se comparan con el nivel que podrían tener con tasas más bajas. Lo contrario tiende a suceder en caso de reducciones de tasas, ya que se crea un incentivo a la inversión y a la producción, creando más ingresos y aumentando la base.

Independientemente de ser un fenómeno entendible a partir del comportamiento humano, existen muchas experiencias internacionales y locales que confirman que las reducciones de impuestos tienen un efecto positivo sobre la economía y sobre las recaudaciones.

La experiencia de República Dominicana

En República Dominicana vivimos la experiencia de la reducción de tasas de impuestos con resultados positivos. En 1992 fue aprobada la Ley No. 11-92, conocida como Código Tributario de la República Dominicana, introduciendo reducciones a las tasas de impuestos sobre la renta a las personas físicas y jurídicas. Las reducciones también se extendieron a los aranceles con la aprobación de la Ley No. 14-93, conocida como Nuevo Arancel de Aduanas.

Con el código de 1992, la tasa de impuesto sobre la renta máxima a las personas físicas fue reducida de 70% a 30%. Mientras que la tasa máxima a las empresas fue disminuida de 46% a 30%. Con la aprobación de la Ley No. 11-92, se inició un proceso de reducción escalonada de las tasas máximas de 30% a 25% en cinco años. El efecto combinado de la reducción en las tasas de impuesto sobre la renta en las recaudaciones tributarias fue de un incremento de 16,4% en 1992 con relación a 1991 y de 13,9% en 1993 con respecto a 1992. La lógica del comportamiento humano primó sobre los responsables de realizar la reforma tributaria de 1992 y, contrario a lo que un análisis estático de contabilidad tributaria hubiera predicho, las recaudaciones crecieron tras la reducción en las tasas de impuestos.

El caso de los países miembros de la OECD

Las estadísticas muestran que los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés) mantuvieron, en promedio, un recorte constante en las tasas de impuestos a las empresas desde 1998 a 2011. Esto representa catorce años ininterrumpidos de reducciones en el promedio de las tasas con que son gravadas las empresas en esas economías. Como se puede apreciar en el gráfico, las reducciones en las tasas se vinieron produciendo desde 1986 con sólo tres años (1995-1997) en que el promedio se mantuvo invariable. Sin duda alguna, el efecto sobre esas economías y sobre las finanzas públicas fue positivo, de lo contrario no se hubiese producido esa reducción constante. Entre los muchos países de la OECD que han reducido sus tasas promedios de impuestos a las empresas, se encuentran Hungría, Islandia y Suecia, cuyos casos son ilustrativos.

En 2001, las autoridades de Islandia redujeron la tasa promedio de impuesto sobre la renta a las empresas de 30% a 18%. En 2003, las recaudaciones por concepto de este impuesto aumentaron en 30.1% con relación a 2001, y ya para 2005 las recaudaciones se habían incrementado en 153.0% con relación al año anterior. En el caso de Hungría, país en que la tasa promedio bajó de 36.0% en 1994 a 18.0% en 1995, las recaudaciones crecieron 25.9% en 1995, el primer año de la reducción de tasa.

Entre 1989 y 1991, el promedio de las tasas de impuestos sobre la renta a las empresas que cobra el estado sueco se redujo en cincuenta por ciento. Suecia, uno de los países conocidos por tener una tradición corporativista e intervencionista de su economía, empezó un cambio de modelo a principios de la década de los noventa. Entre las medidas adoptadas por las autoridades de ese país se encuentra la reducción en la tasa de impuesto sobre la renta a las empresas que llevó su promedio de 60.1% en 1989 a 30.0% en 1991. Una disminución de la tasa promedio a la mitad no significó una reducción de impuestos en igual proporción. Todo lo contrario, en 1991 las recaudaciones de ese impuesto fueron superiores a las de 1990 en 14.3%, y en 1993, el tercer año de implementado el cambio, ya eran superiores en 36.2%. ¿Qué sucedió luego de esta dramática reducción? Al cuarto año, los suecos volvieron a realizar una reducción adicional hasta llevar la tasa promedio a 28% en 1994; y en 2011, como parte de medidas positivas para reducir el impacto de la crisis internacional, la misma fue reducida hasta pasar a 26.3%.

Existen otros países miembros de la OECD como son Estonia y la República Checa que, al igual que Suecia y otros países europeos, han profundizado la reducción en las tasas de impuestos aún dentro del marco de la crisis económica actual. Esos dos países pertenecen al grupo de treinta jurisdicciones que han implementado sistemas de tasas de impuestos bajos y uniformes. Quince países de ese grupo han implementado el sistema de tasas bajas y uniformes a partir de 2007 y no lo han abandonado. Esto afirma que además de que la reducción de las tasas tiene un efecto positivo sobre los ingresos tributarios, también lo tiene sobre la actividad económica y puede servir como un estímulo al crecimiento en momentos de crisis económicas.

Conclusión

De todo lo anterior se desprende que la consecuencia lógica de política tributaria para una economía que necesita que los ciudadanos que operan en la misma puedan generar riqueza y empleos productivos, debe ser reducir las tasas de impuestos. El aumento de ingresos que se produciría en la economía producto de mayor dinero destinado a ahorro e inversión en actividades productivas generadoras de empleos y a mayores bienes y servicios tendría el efecto de incrementar la base tributaria.

El segundo efecto sobre la base tributaria se produciría por la reducción en las distorsiones (desincentivos) sobre las actividades gravadas que generan las tasas de impuestos. De esta forma se tendería a disminuir el incentivo a la evasión y a la elusión, y se podría ampliar la base por medio de la incorporación de aquellas personas que no se encuentran tributando al estar en la informalidad. Estos dos efectos combinados permitirían un aumento en las recaudaciones tributarias, como ha pasado en otras economías y como sucedió en nuestro país a partir de la reforma de 1992.

Este es el tipo de política tributaria que se incluye en la propuesta de Reforma Fiscal Integral de CREES (la cual puede ser descargada aquí). Esta propuesta se basa en la implementación de tasas de impuestos bajas y uniformes que promuevan la formalidad en la economía, así como que disminuyan el desincentivo para la inversión, la producción y la generación de empleos productivos. Junto con otras reformas estructurales que deben ser aplicadas en República Dominicana, la reforma fiscal integral se convertiría en un instrumento de política pública propiciador de mayores riquezas para los dominicanos.

Este artículo fue publicado originalmente en el sitio Web del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) el 11 de noviembre de 2012.