18 de agosto de 1999

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Presidencialismo Económico

En 1942, el destacado economista Ludwig von Mises desarrolló un estudio sobre la economía mexicana, donde planteó la necesidad de institucionalizar un marco económico de libertad. Entre otras cosas, recomendaba protección de la propiedad contra expropiación, eliminar mecansimos confiscatorios de imposición sobre los frutos del trabajo, eliminar los controles sobre flujos de capital o transacciones financieras, y no usar el aparato estatal para intervenir el las actividades cotidianas de intercambio. Estas ideas son bien conocidas, pero lo importante de esta cita es que la recomendación de Mises hace más de medio siglo sigue vigente en la actualidad.

En concreto, una forma de explicar el comportamiento de la economía a lo largo del periodo 1969-1999 es por medio de los criterios de libertad económica, criterios que hoy se plantean como las condiciones para lograr la prosperidad a largo-plazo. Un denominador en común de las pasadas cinco administraciones es, obviamente, el tema de "crisis sexenales" o el colapso del régimen cambiario. Los actores económicos del presente son miembros de una generación devaluada. En los últimos 25 años, la economía mexicana ha sufrido mayor desequilibrio en las principales variables macro, que en los 150 años anteriores. Tan sólo de 1976 a la fecha, se ha perdido el valor del peso en relación al dólar en razón de 98%. El aumento de la inflación acumulada en este periodo asciende a 275,000%. El producto per cápita ha crecido, en promedio, sólo 1.9% por año.

Este, sin embargo, tan sólo es el saldo de una enorme deficiencia en las instituciones económicas del país—un mal que se podría denominar el "presidencialismo económico." La política económica se ha desempeñado en un marco de mercantilismo, lleno de favores, un marco de arriba hacia abajo, basado en la "fatal arrogancia" de concentrar las decisiones cotidianas en una sola entidad política. Este error no tiene orientación ideológica. Se nos ha hablado de "manejar las finanzas desde Los Pinos" o de "administrar la abundancia" (en las épocas de populismo financiero), así como de "concertaciones" o "pactos." En la época de reforma estructural, el presidencialismo económico se ha manifestado en la obsesión por la economía digital, la importancia del número macroeconómico. El 3 de enero de 1995, ante el anuncio del primer plan de ajuste, la autoridad declaró: "mi administración habla con la verdad."

Esta patente falta de humildad ha convertido a las futuras generaciones del país en víctimas de políticas económicas equivocadas, objetos de laboratorio, simples partes de un experimento fallido. La consecuencia real es que los líderes del mañana no conocen los beneficios de la estabilidad, de la disciplina, de la acumulación de poder adquisitivo. Los jóvenes que se crearon en los ochentas, y los jóvenes que procuran desarrollar un futuro, no saben más que de inflaciones, devaluaciones, derroches, corrupción, deuda, baja en el nivel de vida, crisis, endeudameinto, y la expectativa que la economía está hechizada por una ley sexenal inalterble: crisis y devaluación.

Por otro lado, la esperanza es que estos desequilibrios generen una obsesión entre esta amplia comunidad de jóvenes con los principios de estabilidad, disciplina fiscal, y un estricto orden en las variables macroeconómicas. La esperanza, en otras palabras, es que la generación devaluada haga todo lo necesario para evitar los males macroeconómicos que han caracterizado el manejo de la política económica en el último cuarto de siglo.

Hoy por hoy, la sociedad mexicana a regresado al mal de ignorar el largo-plazo. El largo plazo es el próximo sexenio, y a veces el próximo mes. El experimento de los 80s fue, en gran medida, un intento por usar la vía fiscal como instrumento de redistribución. Sin embargo, el efecto fue la redistribución de la pobreza, no de la riqueza. El reto de las futuras generaciones es desarrollar un sentido de urgencia en el cambio estructural, reglas del juego que permitan distribuir oportunidad a todos los mexicanos. Esto requiere, ante todo, fomentar una cultura de libertad económica.

Recuento de Tres Décadas Perdidas

El recuento de la economía mexicana en los últimos treinta años es, en gran medida, un recuento de una tragedia, un costo de oportunidad sin precedente. Luis Echeverría inició la era del populismo financiero. Su administración heredó una economía con baja inflación, estabilidad cambiaria y alto crecimiento. El gasto público aumentó enormemente, mientras que los ingresos fiscales se estancaron. El alto déficit fiscal se convirtió en la regla, no la excepión. En 1973, la inflación resiente el exceso fiscal, y se cuadriplica. Así, Echeverría se caracteriza por justificar el proceso inflacionario como el precio del crecimiento. Este es un concepto que sobrevive la crisis del ’76 y se institucionaliza en la administración de José López Portillo. La fuga de capitales, también, se convierte en norma, no en excepción.

La abundancia de recursos petroleros le permite a López Portillo embarcar en una orgía de préstamos. La deuda externa se dispara. Los financiamientos se canalizan hacia la explosión burocrática y el manejo de empresas paraestatales (mismas que, en estos años, se dispararon de 300 a casí 1,200). La borrachera fiscal y el estatismo conducen a una crisis en el tipo de cambio. Se inaugura la "década perdida." Miguel de la Madrid hereda un entorno "en ruinas," con un déficit presupuestal de alrededor de 16% del producto nacional. El plan de ajuste procede, lentamente; pero en 1986 el país ingresa al GATT, lo que significa un cambio fundamental en el comercio exterior. La reducción del déficit y de la inflación se complican, ante el seguimeinto de una política gradualista, y a la luz de choques externos, como el terremoto del ’85 y el choque petrolero. A finales de 1987, se instumenta un plan de ajuste, el pacto de solidaridad económica. Se fija el tipo de cambio.

El gobierno de Carlos Salinas se caracteriza por profundizar las reformas y lograr la estabilidad macroeconómica. Se logra disciplina en las finanzas públicas, se inicia un largo proceso de desregulación, se profundiza el programa de desincorporación de paraestatales, y se intenta sellar el cambio estructural con el Tratado de Libre Comercio. En 1994, la tasa de inflación llega a un dígito, por primera vez en dos décadas. Sin embargo, la violencia en el entorno político y la falta de coordinación económica genera fuertes desequilibrios, que se heredan a la administración subsecuente. Las reservas internacionales habían registrado una cifra récord en marzo de 1994 (30 mil millones de dólares), sólo para acabar en 5 mil millones al fin de ese año. Ernesto Zedillo recibe una economía sólida en muchos sentidos, pero con dos puntos débiles: la incertidumbre sobre la paridad, y la incertidumbre sobre el financiamiento de las cuentas externas. La promesa de estabilidad se esfuma, lo que genera la necesidad de un severo proceso de ajuste.

La crisis cambiaria del ’94 se conoce como "la primera crisis financiera del siglo 21." Los avances tecnológicos en el mundo de las finanzas permiten que el flujo de capital se pueda moverse en cosa de segundos. El proceso político es impotente para contener estos movimientos, mientras que los capitales privados en esta era de globalización desconocen la figura nacionalista de las fronteras. Una política buena se premia con la entrada de capitales; una política mala conduce a castigos severos, en la forma de fugas abruptas de capital. Esto ocurrió en México en 1994, una vez que el gobierno buscó compensar la caída en reservas que se utilizaron para sostener el esquema de tipo de cambio, con un aumento en el crédito interno. Las tasas de interés se mantuvieron artificialmente bajas, una vez que se decidió no realizar un ajuste deflacionario. La devaluación causó un pánico generalizado, y cuando la confianza se desplomó, los capitales huyeron inmediatamente, y en estampida, buscando la seguridad de activos denominados en dolares.

La lección es que las economías emergentes deberían interpretar nuevas entradas de capital como episodios transitorios, no permanentes; y deberían ver las fugas de capital como ocurrencias permanentes, no transitorias. Esta estrategia falló en 1994: se pensó que la fuga de capital observada después del asesinato de Colosio era un fenómeno transitorio, y que esos capitales regresarían después de las elecciones. Una lección final es la necesidad de hacer correciones estructurales en la cuenta de capital, es decir, fomentar "inversión de largo plazo." La inversión directa es de una calidad más alta que la inversión financiera, ya que es un reflejo de un compromiso de largo-plazo, mejor informado sobre la economía y sus expectativas. Este es un reto fundamental para las futuras administraciones.

De Arriba Hacia Abajo

El actual sexenio zedillista ha resultado ser un sexenio complicado, pasando de un proceso de ajuste a uno de reactivación, posteriormente al "crisis-management" en virtud de la brutal turbulencia financiera de 1998. Sin embargo, no se ha abandonado un factor esencial del presidencialismo económico, el requerimiento constitucional que el gobierno debe presentar una "planeación democrática de la economía nacional." Esta es una reliquia del centralismo que tanto daño ha ocasionado en diversas regiones del mundo. Por un lado, la apertura comercial y el cambio estructural representan un modelo con características opuestas a la tradición protecionista de sustitución de importaciones y manejo centralizado de decisiones. Por otro lado, la vigencia de "planeación económica" es incompatible con la necesidad de decentralizar la vida económica del país.

El curso de la política económica durante el sexenio salinista se manejó en base a los lineamientos expuestos en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. El PND salinista era una versión formal de la mini-tradición de planeación global económica que dio inicio con la administración de José López Portillo (aunque con contenido radicalmente diferente a versiones anteriores). A la fecha, el saldo de esta estrategia global de arquitectura social ha sido negativa. Los resultados no han coincidido con las metas originales. La explicación de esta incongruencia no es fácil, pero se puede reducir a un factor: la imposibilidad de incorporar todas las variables dinámicas y desconocidas que afectan el desarrollo de una sociedad. En una palabra, los PND’s abhorrecen la modestia económica.

La historia reciente del país muestra que la planificación del desarrollo ha sido un fracaso, con implicaciones fundamentales para la política económica del futuro. Hasta el tan celebrado "Pronafide" pasó a la historia en menos de un año. El PGD de 1980-1982 planteaba una tasa de crecimiento de 8%, un nivel de inversión de 14% del PIB y un déficit de 4.2% del PIB. Los resultados finales, sin embargo, fueron: una tasa de crecimiento de 3.9%, inversión de 1.5% y un déficit fiscal de 11.7%. Asimismo, en el PND de 1985-1988, las tasas planeadas en los mismos rubros eran de 6% de crecimiento, 10% en inversión y 4% en el déficit fiscal. El margen de error fue más notable en esta versión de planeación centralizada: la tasa de crecimiento promedio fue negativa, de -0.5%; la inversión se desplomó a nivel promedio de -9.3%; y el déficit se elevó a un promedio de 12.3% del PIB.

En vista del fracaso de sus antecesores, el PND salinista no disfrutaba antecedentes confiables. Los puntos más destacados eran elevar la tasa de crecimiento, estabilizar el nivel de precios y elevar la tasa de inversión privada. En balance, los resultados fueron más positivos que los resultados observados en los planes elaborados durante administraciones anteriores. La tasa de crecimiento anual promedió una cifra de 2.7%, la tasa de inflación se redujo de 160% en 1987 a tasas de un dígito, y las finanzas públicas se balancearon después de alcanzar niveles del 13% del PIB en 1988. Con ello, el peso de la deuda pública bajó de 68% del PIB en 1988 a 22% en 1993; y la inversión privada subió de 5% en 1989 a más de 15% del PIB en la actualidad.

Todos estos logros se desvanecieron después de la devaluación del 94. El PND de Salinas acabó en ruinas. La pregunta fundamental para futuros gobiernos es si la viabilidad de retomar la ruta del crecimiento dependerá de una estrategia de planeación centralizada, equiparable a estrategias perseguidas bajo el modelo de los planes de desarrollo anteriores. Más que una mitológica "planeación sexenal", la estrategia de crecimiento debe ser función de las bases de la prosperidad a largo-plazo. La estrategia debe no debe partir de un esquema predeterminado de planificación social, ni mucho menos la idea paternalista que informa la planeación del desarrollo. La solución es estructural: dar las bases que permitan lograr el crecimiento sostenido por medio de una economía abierta.

La problemática del crecimiento no es una de mejor planificación, o de arquitectos más competentes, o de modelos más sofisticados que permitan cumplir la imposible tarea de incorporar todas las variables. La figura de PND y su base constitucional de "planeación democrática" es sólo una muestra más del presidencialismo económico, la absurda idea, que todos los aspectos de la economía se pueden "planear y manejar" desde los inmodestos despachos de Los Pinos.

Coyuntura vs. Continuidad.

Los reclamos económicos en nuestro país son contundentes: crecimiento, inversión y estabilidad. El desafío de la transformación implica analizar lo que se ha hecho, tanto lo bueno como lo malo, pero sobre todo, lo que falta por hacer. Hoy, trabajar sigue siendo una actividad complicada, por la cantidad innumerable de permisos, de reglamentaciones y otras especies de tramitología que no permiten hacer las cosas sin demoras, sin sobornos, o sin altos costos de transacción. Hay que trabajar; pero también hay que dejar trabajar.

Una serie de instituciones confirman una relación causal entre libertad económica y mayor crecimiento. A más libertad, más progreso. La base del intercambio descansa en la premisa que los miembros de una comunidad disfrutan el derecho al fruto de su trabajo, en la medida no se ocasione violación de derechos a terceros. Si el Estado decide ampliar su margen de intervención, como ha sido común en México, retira una porción de los factores de producción de otras áreas de la economía. Esto sucede con fenómenos como la inflación, el abuso del sistema impositivo para fines de redistribución, o instrumentos como los subsidios.

Estas son las conclusiones del reporte de libertad económica del Fraser Institute, Indice de Libertad Económica Mundial 1975-1999, que presenta cuatro criterios:

• Seguridad en los derechos de propiedad privada (es decir, que estén bien definidos, que sean transferibles, y que se puedan defender legalmente contra robo o violación de terceros)
• Dinero y precios estables (es decir, una moneda con valor perdurable que permita la planeación a largo-plazo)
• Bajas tasas tributarias marginales (es decir, un sistema impositivo que estimule, y no obstaculice, la actividad cotidiana)
• Libertad de intercambio (es decir, un esquema regulatorio que permita intercambio dentro y fuera de las fronteras nacionales de un país)

El estudio encuentra una correlación positiva entre la libertad económica y el crecimiento, misma que sugiere que los países que aplican políticas consistentes con estos criterios se ven premiados con una tasa de crecimiento mayor, y un nivel de vida más alto. El índice de este estudio coloca a México en el lugar 45 de un universo de 103. Entre los primeros lugares de esta lista se encuentran países con escasos recursos, que han logrado altas tasas de crecimiento en los últimos 20 años: Hong Kong, Suiza, Nueva Zelanda, Singapur, Taiwan, entre otros. Esa es la diferencia que hace la libertad en una economía: reducción de trabas innecesarias, estabilidad de precios, bajas tasas impositivas: mayor oportunidad y mayor bienestar.

 

El requisito mas importante es un marco institucional que protega derechos de propiedad. En ausencia de un marco que ofrezca garantías legales al trabajo y a los frutos del trabajo, desaparece el motor de un mercado moderno: los incentivos. Se requiere un esquema fiscal estable, que brinde incentivos para la inversión y que no entorpezca el desarrollo de los negocios. Las decisiones empresariales no deben ser función de cambios repentinos en la miscelánea fiscal, sino función de argumentos comerciales. Por ello es necesario cambiar el esquema impositivo de recaudación por un esquema que utilice los impuestos bajos como motores de inversión. Asimismo, se requiere un sistema monetario estable que preserve el poder adquisitivo de la moneda, que brinde seguridad sobre la inversión y permita crédito en condiciones competitivas. Este requisito se traduce en tener seguridad sobre lo que el peso compra hoy y lo que podrá comprar en el futuro. La inflación es el impuesto más injusto; y la devaluación de la unidad de cuenta es una demonstración contundente que no se puede lograr más riqueza por medio de más pobreza. El desafío es hacer nuestras instituciones más responsables en su tarea, o de una vez por todas, importar la credibilidad de monedas duras, como el dólar.

La cultura de libertad económica debe iniciar por reconocer la necesidad de que no se permita la expropiación de los derechos de propiedad. Este juicio que mitió Mises hace más de medio siglo es válido en la actualidad. La falta de atención a una reforma integral de los derechos de propiedad ha sido fuente de la vulnerabilidad de la economía en el exterior, un factor que ha privilegiado la especulación sobre la inversión productiva. No es posible inspirar confianza de largo-plazo con un artículo constitucional (25) que le al Estado el poder discrecional de "planear, conducir, orientar y dirigir" la actividad económica del país. No es viable invitar a los inversionistas a arriesgar sus recursos en proyectos que se encuentran condicionados a la "planeación y conducción" de burócratas.

Conclusión

El ingrediente fundamental para la prosperidad es la credibilidad—credibilidad como resultado de rendición de cuentas, de transparencia, de la convicción que somos amos de nuestro propio destino. México tiene una triste tradición de supeditar el progreso interno a factores externos: la baja en el precio del petróleo, la deuda externa, los sacadólares, el terremoto del ‘85, la aprobación del TLC, la turbulencia financiera internacional y otros. La generación del crecimineto depende del reconocimiento que el progreso no es producto de factores externos, fuera de nuestro control, sino de bases internas que permitan alcanzar los bienes del crecimiento económico. La ausencia de estas bases, de una cultura de libertad económica, es la explicación fundamental del atraso sufrido en estos treinta años de deuda, devaluación, derroche y desabasto. Su presencia y permanencia en gobiernos futuros serán el factor que permita a la economía mexicana transformar su enorme riqueza potencial en riqueza que permita vivir mejor, y lograr un mayor nivel de vida: riqueza real.

Roberto Salinas León es Director de Estrategia Económica de TV Azteca, y académico asociado del Cato Institute. Ensayo aparecido en Expansión (Punto Económico) agosto, 1999.