por Kurt Schuler y Steve H. Hanke

Kurt Schuler es economista senior en el Comité Económico Conjunto del Congreso de los Estados Unidos en Washington. Los puntos de vista expresados aquí son personales y no son necesariamente de dicho Comité. Steve H. Hanke es profesor de Economía aplicada en la Johns Hopkins University en Baltimore, Director del Friedberg Mercantile Group, Inc. en Nueva York, y académico titular en el Cato Institute en Washington, D.C. Para más información, contactar a Steve Hanke por e-mail a hanke@jhu.edu o por teléfono al 001-410-516-7183. Puede ver el ensayo en formato pdf aquí [0].

Traducido por el Instituto del Planeamiento Estratégica, Buenos Aires, http://www.agendaestrategica.com.ar.

---

SэNTESIS

 

Las políticas que la Argentina ha seguido han llevado a su economía a un punto muerto. La incertidumbre sobre el futuro del peso se ha transformado en el obstáculo inmediato más grande para el crecimiento económico. La desconfianza en el peso es muy amplia y, especialmente en las presentes circunstancias, no hay perspectivas de tornarse creíble a corto o mediano plazo. La dolarización oficial puede ayudar a la Argentina a retomar el crecimiento económico. Este estudio explica como la Argentina debería dolarizar. La propuesta tiene los siguientes principales componentes:

·        Reemplazar oficialmente el peso por el dólar estadounidense a una tasa de cambio de 1 peso = 1 dólar.

·        Eliminar al Banco Central como entidad emisora de moneda. Transferir sus activos financieros a otras entidades.

·        Permitir a los bancos emitir billetes.

Los billetes bancarios no deberían ser de aceptación obligatoria; como los cheques de viaje emitidos por los bancos, la gente tiene la opción de adoptar o no.

·        Eliminar los controles de cambio rápidamente después de la dolarización lo que debería ser factible ya que la dolarización aumentaría la confianza en el sistema bancario.

 

A pesar de que este estudio está enfocado en la reforma monetaria, también discute cambios complementarios en las finanzas gubernamentales. Una síntesis de las recomendaciones puede ser encontrada en la página 45.

CONTENIDOS

 

1.    Un diagnóstico de los problemas actuales de la Argentina

     La presente crisis es en primer lugar un problema de finanzas gubernamentales

     Los problemas financieros del gobierno se han trasladado a la economía en su conjunto

     Se debe responsabilizar principalmente más a los factores internos que a los externos

     Alentar el crecimiento poniendo "en cuarentena" los problemas financieros gubernamentales

     La dolarización es la mejor opción en la esfera monetaria

 

2.    Bases para la dolarización: Cambio 1 Peso = 1 Dólar

     El peso no está sobrevaluado

     El camino hacia la competitividad es por la implementación de medidas pero no por una devaluación

     La devaluación del peso causaría la evaporación de la confianza que aún queda

     El Banco Central tiene suficientes reservas para dolarizar a 1 peso = 1 dólar

 

3.     Bases para la dolarización: Reforma del Banco Central

     Liquidación de los activos financieros y obligaciones del Banco Central

     Qué hacer con las monedas

     Remover el límite máximo de los intereses y los requisitos de liquidez

 

4.     Bases para la dolarización: Permitir a los bancos emitir billetes

     Argentina posee gran potencial de reservas bancarias, pero ellas están fuera de los bancos

     Permitir a los bancos la emisión de dólares billetes mejorará su liquidez

     La emisión de billetes bancarios no es nada nuevo

     Los bancos serán capaces de inducir al público a aceptar billetes bancarios

     Preguntas comunes acerca de como funciona un sistema de billetes emitidos por bancos

 

5.     Bases para la dolarización: Eliminación rápido del control de cambios

     Los controles de cambios reflejan problemas con el peso

     Los controles de cambios no son necesarios cuando hay confianza

 

6.     Bases para la dolarización: Otros aspectos

     Cesar con la emisión de bonos del gobierno que circulan como billetes

     Vender el Banco de la Nación Argentina

     No existen obstáculos constitucionales

 

7.     Algunas objeciones a la dolarización

     La Argentina no reúne ciertas precondiciones para dolarizar

     La Argentina está fuera del área monetaria óptima del dólar

     La Argentina es demasiado grande para dolarizarse

     La economía argentina es demasiado inflexible para dolarizar

     La dolarización no reduciría el riesgo país

     El dólar puede transformarse en una moneda inestable

     La dolarización debilita la soberanía nacional

 

8.     Finanzas gubernamentales

     Es probable un default de la deuda

     Los impuestos deberían ser recortadas drásticamente

     Gasto del gobierno

     Establecer un marco fiscal más transparente

 

Conclusiones

     Nota final, Enero 15, 2002

 

Apéndice: Una ley de dolarización

 

Notas

 

 

CUADROS

 

Cuadro 1. Principales indicadores económicos para la Argentina (1996-2001)

Cuadro 2. Cronología de los acontecimientos económicos más importantes de la Argentina desde 1999

Cuadro 3. Estadísticas clave del mercado financiero argentino, Diciembre 17, 2001

Cuadro 4. Principales indicadores económicos del Ecuador, 1998-2001

Cuadro 5. Principales impuestos en la Argentina

Cuadro 6. Resumen de recomendaciones

 

1. UN DIAGNÑ"STICO DE LOS ACTUALES PROBLEMAS

DE LA ARGENTINA

 

La Argentina está en una espiral económico descendente que tiene el potencial de terminar en caos político y mayor miseria económica. La actual situación es el resultado principal de las políticas cambiantes del gobierno argentino que han reducido los incentivos para producir nueva riqueza y han preocupado a la gente con la idea que el gobierno pueda confiscar gran parte de la riqueza existente. Mejores políticas pueden ayudar a que la Argentina termine su larga recesión y restaure el crecimiento de la economía. Este estudio analiza alguna de las políticas necesarias para restaurar el crecimiento y enfatiza sobre los problemas de la moneda y los bancos, ya que éstos se han transformado en el mayor obstáculo para el crecimiento económico. También contiene algunas discusiones sobre los problemas de finanzas del gobierno, los que conforman el escenario de los problemas monetarios y bancarios.

 

Antes de proceder a la descripción de las políticas para ayudar a la Argentina a resolver sus problemas monetarios es esencial entender cómo ellos han surgido. [1] [0]

 

El Cuadro 1 muestra las estadísticas del deterioro de la economía argentina en los últimos años. A fines de 1994, la deuda del gobierno federal de la Argentina era de alrededor de 70 miles de millones de dólares y el producto bruto interno (PBI) era de 257 mil millones de dólares. Hoy la deuda es casi el 90% mayor, con 132 mil millones de dólares (de acuerdo a los últimos informes presentados, que corresponden al mes de Junio) mientras el PBI es de 289 mil millones-sólo 12% mayor que en 1994 en términos nominales, y no mayor en términos reales por persona. Una característica importante de la deuda es que aproximadamente dos tercios de la misma es deuda externa; casi el 37% tiene una tasa de interés flotante y el 70% es en dólares, el 20% en euros, el 5% en yenes, y sólo un 4% en pesos. [2] [0] Los gobiernos provinciales también emiten deuda, y unos pocos, llamativamente la Provincia de Buenos Aires, han emitido una parte de deuda internacionalmente. El total de la deuda pública de la Argentina es de 155 mil millones de dólares.

 

La Argentina está experimentando una crisis de la deuda debido a que los potenciales acreedores temen que las tendencias de los últimos años continuarán, haciendo al gobierno incapaz de pagar su deuda. Si el gobierno fuera incapaz de pagar entonces, los acreedores piensan, por qué prestarle ahora? Más aún, hay temor que el actual gobierno repita los errores que los gobiernos argentinos, en dificultades similares, han cometido desde los años 1800.

 

El gobierno ha impedido el crecimiento a lo largo de los últimos años por el incremento de las alícuotas de los impuestos. En los últimos dos años, la Argentina ha tenido tres grandes aumentos de paquetes impositivos que entraron en vigencia en enero de 2000, abril de 2001 y en agosto de 2001. A lo largo del tiempo, la Argentina ha reemplazado muchos impuestos inconvenientes que producían pequeñas cantidades de ingresos por menores cantidades de impuestos más abarcativos. Sin embargo, en el presente sistema las tasas de interés son demasiado altas para permitir un crecimiento económico rápido. En la Sección 8 se analiza más profundamente la situación impositiva argentina.

 

Cuadro 1. Principales indicadores económicos para la Argentina (1996-2001)
	1996	1997	1998	1999	2000	2001*
PBI (en miles de millones de pesos)	272	292	298	283	284	289
Crecimiento real del PBI per capita (%)	4,2	6,3	0,8	-6,5	-0,6	-2,8
Inflación (precios al consumidor, %)	0,2	0,5	0,9	-1,2	-1,0	-1,6
Inflación (precios mayoristas, %)	3,7	-1,1	-3,3	-4,1	-3,7	-6,9
Tasa de desempleo, octubre (%)	17,3	13,7	12,4	13,8	14,7	18,3
Exportaciones (en miles de millones de dólares)	23,8	26,37	26,44	23,3	26,3	22,6a
Importaciones (c.i.f., en miles de millones de dólares)	23,8	30,5	31,4	25,5	25,4	18,0a
Base monetaria, f.p. (en miles de millones de pesos)	14,1	15,0	16,4	16,5	15,1	16,9
Reservas extranjeras netas, f.p. (en miles de millones de dólares)	13,5	16,9	20,8	22,8	21,9	15,1
Depósitos bancarios en pesos, f.p. (en miles de millones)	25,9	32,4	34,4	33,7	31,9	18,2
Depósitos en dólares, f.p. (en miles de millones)	28,3	36,9	42,5	47,2	51,9	47,8
Tasa bancaria en pesos (%)	6,23	6,63	6,81	6,99	8,15	NA
Tasa bancaria en dólares (%)	5,91	6,39	6,55	6,07	7,53	12,0
Tasa para prestamos en pesos (%)	10,51	9,24	10,64	11,04	11,09	NA
Tasa para prestamos en dólares (%)	9,12	7,84	8,95	9,07	9,67	23,3
Recaudación del gobierno (en miles de millones de pesos)	35,5	41,9	42,9	41,1	43,3	44,3p
Gasto del gobierno (en miles de millones de pesos)	41,1	46,2	47,1	49,2	49,2e	48,8p
Deuda del gobierno, f.p. (en miles de millones de dólares)	97	101	109	118	128	132b
Tasa de riesgo país, f.p. (%)	4,94	4,61	7,07	5,33	7,73	41,59
Notas: *Ñšltima información o estimación propia, de una variedad de fechas: a = Enero-Octubre; b = Junio; c.i.f. = costo, seguro y flete; f.p. = fin del período; p = pronóstico; NA = no disponible o no aplicable. Las cantidades en dólares o pesos están en unidades de moneda (cantidad nominales para el año en cuestión, no ajustadas por inflación). Las reservas extranjeras netas son del Banco Central. Por gobierno nos referimos al Gobierno Federal solamente. Fuentes : Fondo Monetario Internacional, Estadísticas Financieras Internacionales CD-ROM, Noviembre 2001; Instituto Nacional de Estadística y Censo, <http://indec.mecon.gov.ar>; Ministerio de Economía, <http://www.mecon.gov.ar>; Banco Central de la República Argentina, Información Monetaria y Financiera Mensual, en <http://www.bcra.gov.ar>; J. P. Morgan Emerging Markets Bond Index Plus (riesgo país).

 

 

Los problemas financieros del gobierno se han trasladado a la economía en su conjunto. La preocupación por la deuda gubernamental se ha trasladado a la economía en su conjunto, particularmente al sistema financiero, debido a la falta de compartimentos. La totalidad del sistema financiero está contagiado por los problemas financieros del gobierno. El Cuadro 2 enumera los acontecimientos económicos más importantes que han llevado a la Argentina a sus dificultades actuales.

 

La moneda ha sido el medio principal de contagio de los problemas financieros del gobierno al sistema financiero y de allí al resto de la economía. El peso se está negociando a 1,3 o más por dólar fuera de la Argentina. [3] [0] La preocupación de que el gobierno pueda devaluar el peso ha preocupado a los argentinos sobre la seguridad de sus depósitos. La gente teme que los medidas anunciadas el l° de diciembre sean extendidas a una conversión forzada de depósitos en dólares a pesos y a una inmovilización de depósitos tal como ocurrió en 1989 (el plan Bonex) y en 1982 (el primer plan Cavallo). Durante ambos episodios la rápida depreciación de la moneda redujo enormemente el valor real de los depósitos antes de que éstos fueran congelados.

 

Otro factor que ha hecho que los argentinos estén preocupados por la seguridad de sus depósitos bancarios es el hecho de que los bancos están muy expuestos al gobierno. Desde septiembre, los bancos privados, quienes tienen aproximadamente 75% de los activos del sistema financiero, tiene activos totales por 97 mil millones de pesos, de los cuales 10 mil millones eran bonos del gobierno y 7 mil millones eran préstamos al sector público. [4] [0] El capital de los bancos privados era de 12 mil millones de pesos y la proporción de reservas para el sistema bancario en su conjunto era 20,3%. Las dos intercambios de la deuda, el 1° de junio y el 30 de noviembre, han aumentado el promedio del vencimiento de la deuda gubernamental. El banco de inversiones J. P. Morgan ha estimado la exposición total del sector bancario al gobierno federal y a los gobiernos provinciales en 30,7 mil millones de pesos, 180% del total de las acciones del sector bancario (aunque para los tres bancos más grandes la proporción aumenta a 340%). [5] [0]

 

Se debe responsabilizar principalmente a factores internos más que a factores externos. La Argentina ha sufrido por dos factores externos desfavorables en los últimos años. Sus efectos han sido significativos sobre la economía argentina pero menos importantes que los factores internos-en particular las políticas que el gobierno argentino ha elegido.

 

El primer factor externo desfavorable ha sido que desde la crisis monetaria de Brasil en enero de 1999 el real se ha depreciado de 1,21 por dólar y el peso hasta un 2,87 antes de volver a su nivel actual de alrededor de 2,40. Los precios en Brasil no han aumentado tan rápido como lo que se ha depreciado la tasa de intercambio, dejando a Brasil con una ventaja de costos sobre la Argentina.

 

 

 

Cuadro 2. Cronología de los acontecimientos económicos más importantes en la Argentina desde 1999
Diciembre 10, 1999	Fernando De la Rúa (coalición de la Alianza) sucede a Carlos Menem (Peronista) como Presidente. Economía en recesión desde septiembre 1998. La tasa de riesgo país de la Argentina es de 6,10 puntos porcentuales en el rendimiento de los Bonos del Tesoro Estadounidenses.
Enero 1, 2000	Paquete de incrementos en la alícuota de los impuestos se pone en vigencia. La recaudación impositiva estará por debajo de lo previsto.
Diciembre 18, 2000	El Fondo Monetario Internacional envía un paquete de ayuda financiera de U$S 40 mil millones.
Marzo 2001	El Ministro de Economía José Luis Machinea renuncia el 2 de marzo. Ricardo López Murphy asume el 4 de marzo y renuncia el 19 de marzo luego que los funcionarios del Frepaso renuncian para protestar por el recorte presupuestario propuesto. Se nombra a Domingo Caballo el 20 de marzo, revela un plan el 21 de marzo implementando un impuesto a las transacciones financieras y aumento de las tarifas.
Abril 17	Cavallo envía una proyecto de ley al Congreso para eventualmente atar al peso a un promedio de 50-50 con el dólar y el euro (aprobada como ley el 25 de junio).
Abril 25	El presidente De la Rúa reemplaza al Presidente del Banco Central, Pedro Pou por Roque Maccarone por acusaciones de lavado de dinero.
Junio 3	El gobierno dice que canjeó U$S 29,477 mil millones de la deuda.
Junio 15	Cavallo anuncia una tasa de cambio preferencial para exportaciones (comienza en Junio 19).
Julio 11-26	Tres agencias calificadoras reducen drásticamente los niveles de crédito. La tasa de riesgo país aumenta por arriba de 13 puntos porcentuales.
Julio 30	El Congreso pasa la ley de "déficit cero" en respuesta a la menor recaudación de impuestos. щsta incluye el aumento del impuesto a las transacciones financieras.
Agosto 21	El Fondo Monetario Internacional recomienda un aumento de U$S 8 mil millones al acuerdo de préstamo stand-by de U$S 14 mil millones (aprobado el 7 de Septiembre).
Octubre 14	La oposición peronista gana la mayoría en la Cámara de Diputados y retiene el control del Senado en elecciones de medio término.
Noviembre 1°	De la Rúa y Caballo brindan detalles de nuevas medidas, incluyendo un canje de la deuda de casi los U$S 132 mil millones de la deuda pública.
Noviembre 30	Ofrece tomar parte en el canje de la deuda local que excede U$S 50 mil millones. Tasas de interés call promedian 689% por miedo a una devaluación.
Diciembre 1°	Cavallo anuncia restricciones en el retiro de depósitos y en las transferencias de fondos al exterior. Las medidas son puestas en vigor el 3 de diciembre.
Diciembre 5	El Fondo Monetario Internacional anuncia que no va a desembolsar U$S 1.3 mil millones de ayuda a la Argentina este mes. La tasa de riesgo país supera los 40 puntos porcentuales.
Diciembre 7	El Banco Central impone altos requerimientos de reservas a los nuevos depósitos para desalentar cambios de depósitos dentro del sistema bancario.
Diciembre 13	Huelga general en protesta por las medidas económicas recientes.
Diciembre 19-20	Motines y levantamiento; se declara el estado de sitio; Cavallo renuncia, luego renuncia De la Rúa.

 

 

A pesar de que Brasil es el mayor socio comercial de la Argentina, es importante ubicar el comercio con Brasil y el resto del mundo en perspectiva. El sector comercial en la Argentina (importaciones más exportaciones de productos, dividido por dos) era el 9% del PBI el año pasado. Esto es menor que el sector comercial en los Estados Unidos (10% del PBI). El intercambio de la Argentina con Brasil es menor a la cuarta parte de todo su comercio internacional. La Argentina ha sufrido en parte por la depreciación del real, pero si la economía estuviera creciendo, los efectos causarían una pequeña insatisfacción generalizada. La devaluación del peso mexicano en diciembre de 1994 le dio a México una ventaja de costos sobre los Estados Unidos, pero debido a que la economía estadounidense estaba creciendo, los norteamericanos no pidieron que el dólar fuera depreciado.

 

El segundo factor externo desfavorable ha sido que, por mucho indicadores, la política monetaria en los Estados Unidos ha sido de algún modo deflacionaria desde 1999, cuando el sistema de la Reserva Federal aumentó las tasas de interés antes de comenzar el actual ciclo de reducciones. La tasa fijada como objetivo para fondos federales llegó a su pico con 6,5% desde mayo a diciembre de 2000. Desde enero 2001, la Reserva Federal ha reducido constantemente la tasa fijada como objetivo para fondos federales a su nivel actual de 1,75%, la más baja de los últimos 40 años. La tasa actual parece ser lo suficientemente baja para permitir una expansión de la base monetaria del dólar como para finalizar la deflación. Más aún, las características particulares de la propuesta de dolarización expuesta aquí, explicada en la Sección 4, tendrá un efecto anti-deflacionario.

 

La Argentina parece haber sufrido más por las políticas monetarias de la Reserva Federal que lo que lo han hecho los Estados Unidos. Nuevamente, es importante poner los temas en perspectiva. Estados Unidos y otros países que utilizan el dólar o están ligados al dólar, tales como Hong Kong y Panamá, crecieron en el año 2000 con la misma política monetaria con la que la Argentina se achicó. (Este año, con los Estados Unidos en una recesión, la situación mundial es diferente.) La Reserva Federal ha cometido errores, pero en el largo plazo su desempeño ha sido mucho mejor que el de la gran mayoría de los bancos centrales, incluyendo al Banco Central de la República Argentina.

 

Alentar el crecimiento poniendo "en cuarentena" los problemas financieros gubernamentales. La resolución de los problemas financieros gubernamentales será problemático. Parece ser un poco tarde para evitar un verdadero default, sin embargo, en un contexto de crecimiento económico, se pueden minimizar los efectos de un default. Las políticas del gobierno de De la Rúa, hasta el momento, han desalentado el crecimiento. El gobierno ha desalentado tanto a argentinos como a los extranjeros de creer e invertir en el futuro en la Argentina con el incremento de la alícuota de los impuestos e intensificando las dudas sobre la estabilidad del peso.

 

Alentar el crecimiento requiere "poner en cuarentena" los problemas financieros del gobierno, esto es, evitar que éstos se extiendan al resto de la economía. En la esfera monetaria "poner en cuarentena" los problemas financieros del gobierno requiere la dolarización oficial para terminar con los miedos de que el gobierno devaluará el peso como una forma de transferir los recursos del público hacia él. En el ámbito bancario, esto requiere actuar rápidamente para finalizar con la restricción de los retiros de fondos, que el gobierno impuso el 1° de diciembre, para restaurar la confianza en que el gobierno no inmovilizará los ahorros de la gente. En la esfera impositiva, requiere recortar la alícuota de los impuestos y el compromiso de realizar futuros recortes en los próximos años para alentar el esfuerzo y el cumplimiento impositivo.

 

La conversión de facto de los depósitos en pesos a depósitos en dólares anunciado el 1° de diciembre ha tenido cierto efecto de "cuarentena". En el mercado interbancario de préstamos, un barómetro sensitivo de los cambios de confianza ha sido la caída de la tasa de interés call de un pico de 689% (en pesos), el 30 de noviembre de 2001, a un 9% (en dólares) el 19 de diciembre. La tasa call en dólares alcanzó un pico de 137,4% el 30 de noviembre. La conversión de pesos a dólares no es una evidencia "pura" de los beneficios de una dolarización parcial ya que fue acompañada por la restricción en los depósitos, pero es difícil imaginar que sucediera una caída abrupta similar en las tasas de interés si la restricción de los depósitos hubiera sido la única medida puesta en efecto.

 

La dolarización es la mejor opción en la esfera monetaria. En la esfera monetaria, "poner en cuarentena" los problemas financieros del gobierno requiere la dolarización oficial, la cual hemos venido recomendando por casi tres años. [6] [0] Las otras opciones de políticas monetarias todas tienen importantes defectos. Aquellas que proponen la permanencia del peso son especialmente defectuosas por la desconfianza que el peso tiene y, bajo las presentes circunstancias, tampoco tiene perspectivas de transformarse en creíble en el cercano o mediano plazo.

 

Retención del sistema de convertibilidad-A pesar de ser los más conecidos defensores de la caja de conversión ortodoxa, hemos sido críticos del sistema de convertibilidad desde su comienzo. Como hemos resaltado repetidamente, el sistema de convertibilidad nunca ha sido una caja de conversión ortodoxa. Más precisamente, fue un tipo de sistema de conversión que dejó al Banco Central de la Argentina intacto y con importantes poderes discrecionales. Por ejemplo, al Banco Central le fue inicialmente permitido mantener reservas extranjeras de, tan poco, como 66-2/3% de sus pasivos monetarios, en vez del 100% como en la caja de conversión ortodoxa. (Actualmente, la proporción mínima se supone ser del 90%, [7] [0] pero el Banco Central recientemente no lo ha cumplido). El Banco Central tuvo una substancial capacidad independiente para influenciar la provisión de dinero a través de operaciones de mercado abierto, más que teniendo que hacer de la base monetaria movimientos en espejo en reservas como sucede con la caja de conversión ortodoxa. [8] [0] Inicialmente nosotros propusimos hacer del sistema de convertibilidad un sistema de caja de conversión ortodoxa. Cuando resultó que aparentemente el gobierno argentino no quería hacerlo, nosotros apoyamos la dolarización y explicamos cómo podía lograrse. [9] [0]

 

            La gran mayoría de los comentaristas de cajas de conversión no han distinguido entre cajas ortodoxas o no ortodoxas. [10] [0] Como resultado, la mayoría han interpretado ataques especulativos al sistema de convertibilidad surgiendo del tipo de características de la nueva caja de conversión más que de las continuadas características del Banco Central. Pero ha sido, precisamente, cuando el Banco Central o el gobierno argentino tomó medidas que crearon dudas acerca de su compromiso a la ortodoxia de la caja de conversión que los ataques especulativos se intensificaron. Como ejemplo se puede incluir como a comienzos de 1995, cuando el Banco central permitió que la proporción de reservas extranjeras cayeran a menos de 90% de pasivos monetarios, y en junio de 2000, cuando fue establecida una tasa de cambio especial para las exportaciones. En contraste, cuando el gobierno y el Banco Central tomaron medidas hacia un sistema más ortodoxo, los ataques especulativos disminuyeron. Los ejemplos incluyen el rescate de los bancos, en marzo de 1995, con la flotación de un bono del gobierno más que con préstamos a través del Banco Central, y con la amenaza de dolarizar en vez de devaluar en enero de 1999. [11] [0]