Agua a la venta: Cómo la empresa privada y el mercado pueden resolver la crisis mundial del agua
por Fredrik Segerfeldt
Fredrik Segerfeldt es un director en Timbro y fue estratega de comunicaciones y asesor principal de la Confederación de Empresa Sueca. Aquí puede obtener el texto entero en formato PDF.
Resumen Ejecutivo
Aqua Vitae
El agua es un recurso vital:
- El 60 a 70 por ciento de nuestros cuerpos son agua.
- Debemos consumir entre 3 y 4 litros diarios.
- Un mil millones de personas no tienen acceso a agua limpia y segura.
- 2,4 mil millones de personas no tienen acceso a servicios de desagües efectivos.
- En un momento dado, cerca de la mitad de la población urbana de África, Asia y América Latina sufren por una o más de las enfermedades asociadas con un mal suministro de aguas o deficientes provisiones sanitarias.
- 12 millones de personas mueren por falta de agua anualmente.
La falta de acceso al agua impide a las personas escapar de la pobreza. Son en gran medida las mismas personas las que no tienen acceso al agua limpia, y las que viven en extrema pobreza:
- El agua es necesaria para aumentar la producción agraria.
- El agua es necesaria para evitar problemas de salud; las personas pobres tienen dificultad en acceder a servicios de salud si enferman.
- Las personas pobres pasan muchas horas diarias (hasta seis) acarreando agua, a un alto costo de oportunidad.
Carestía de buenas políticas públicas, no de agua
La falta de acceso al agua no quiere decir que hace falta agua, como tal. Claro que el agua es un recurso finito, pero en principio, la oferta de agua es suficiente para satisfacer todos los propósitos humanos. Descontando el agua salada del océano y la de los polos, congelada, contamos con 13.500 kilómetros cuadrados ó 2.300.000 litros per cápita. El agua es un recurso renovable.
Existe una conexión innegable entre los países que carecen de desarrollo y los países en los cuales la población no tiene acceso suficiente al agua. El Consejo Mundial del Agua, las Naciones Unidas y otros opinan que la crisis que se vive es una crisis de gobernanza, de mal uso del recurso, aunque no todos están de acuerdo sobre cuales son los problemas políticos concretos.
Mucha de la escasez de agua limpia y segura y de servicios sanitarios en el Tercer Mundo puede atribuirse a una sub-inversión en infraestructura o a una falta de mantenimiento de la misma. El 97% de toda la distribución del agua en países pobres es administrada por proveedores gubernamentales. El agua potable no llega o llega por ratos; es de mala calidad; no se puede medir el consumo porque no hay contadores o éstos son deficientes, y por tanto se cobran precios irreales por el suministro de la misma; la tubería gotea y más.
El control gubernamental sobre el agua ha traído consecuencias negativas:
- Se tiende a invertir en grandes obras de infraestructura, como gigantescas represas, que crean oportunidades de corrupción y que no traen muchos beneficios a los usuarios.
- La inversión pública en infraestructura del agua ha provocado serios daños al medio ambiente. (ejemplo, Unión Soviética en los años cincuenta)
- Las burocracias encargadas de administrar los servicios de agua han sido débiles, incompetentes y están sujetas a estructuras de incentivos perversos. Las burocracias no sobreviven merced a aumentar el número de clientes y mantenerlos satisfechos, sino dependen de asignaciones presupuestarias.
- Las políticas están excesivamente centralizadas para retener el control del agua en unas pocas manos, y los tomadores de decisiones están alejados de la realidad. Además, se politizan las decisiones en torno a la administración del agua.
Derechos de agua, la solución a muchos problemas
Un gran problema con las leyes y regulaciones que gobiernan al agua alrededor del mundo es la falta de derechos de propiedad, especialmente la ausencia del derecho a poseer el agua, así como la ausencia de títulos de propiedad sobre la tierra en asentamientos informales en los países en vías de desarrollo.
Cuando planteó la Tragedia de lo Comunal, Garrett Hardin demostró que nadie asume responsabilidad por lo común, no hay dueño de lo comunal. El incentivo es a sobre-explotar el recurso en el presente aunque ello implica agotarlo de cara al futuro, porque lo que no extrae una persona lo extraerán las demás.
Si se asignan derechos sobre el agua, entonces éstos se pueden intercambiar y ello aumenta el acceso al agua en dos formas: la cantidad de agua disponible aumenta porque los dueños evitan el desperdicio para producir y repartir lo más posible, y el precio del agua cae porque hay una descentralización en la administración del agua. De hecho, el intercambio espontáneo de agua se produce aun y cuando la ley no lo permite, como ha ocurrido en México, Pakistán y Sudáfrica.
Los derechos de propiedad sobre el agua tienen un efecto positivo sobre su uso y conservación. La posibilidad de intercambiar derechos ayuda a alcanzar el máximo uso del recurso. Maximiza el número de personas que tienen acceso al agua limpia y segura. Y el intercambio de derechos también puede minimizar los conflictos en torno al agua.
Los mercados y los conflictos
Los conflictos en torno al agua han plagado la historia de la humanidad; se han documentado 507 conflictos interestatales alrededor del mundo en los últimos cincuenta años, incluyendo 21 casos serios. También se dan conflictos entre municipalidades y distintos grupos y actores económicos. Si los derechos del agua no están claramente establecidos, el conflicto parece inevitable.
Por ejemplo, en Warangal, India, los campesinos se roban el agua del canal que distribuye agua a la ciudad porque la asignación que les hace el gobierno es insuficiente y no existen mercados en los cuales pudieran adquirir el agua. No les queda alternativa y las autoridades intentan castigar este comportamiento: hay conflicto. En otras partes de India, han surgido mercados de agua y los usuarios pueden acceder a ella legalmente.
El precio del agua
¿Cuánto puede llegar a costar el agua? Este es el tema más candente en la discusión sobre el agua. Es común oír frases como: “el agua es un derecho humano básico, no un bien a ser comprado, vendido o intercambiado”, o “la gente no toma dinero, sino agua”, o “cero lucro con el agua”. Por años se ha considerado al agua como un bien gratuito o libre, por el cual no tendríamos que pagar. Se juzga que se debe abastecer a todos del vital líquido con base en nuestra necesidad.
Hoy día, se reconoce al agua como un bien económico o escaso. A principios de los noventa, una conferencia mundial sobre el agua en Dublín estableció que el agua tiene no sólo un valor social (como derecho humano), sino un valor económico. La crisis mundial de agua surgió porque los gobiernos obviaron la dimensión económica del agua, según los participantes en la conferencia de Dublín.
En las áreas pobres del mundo, el problema real es que el precio del agua es demasiado bajo debido a los subsidios, y por tanto el incentivo es al desperdicio por parte del usuario. No se cuenta con fondos para hacer inversiones o reparaciones al sistema de distribución de agua potable. Los precios suelen fijarse políticamente, sin tener en cuenta el verdadero beneficio de los usuarios.
A la larga, no hay agua más cara que la que no se tiene. Y los pobres más pobres pagan precios altos por el agua que compran a surtidores en camiones privados. En Port-au-Prince, Haití, por ejemplo, las personas conectadas a servicios de agua potable pagan $1,00 por metro cúbico, mientras que los que no tienen acceso a la red pagan $10,00 por la misma cantidad. Hay que agregar a ello el costo que incurren los pobres para acarrear agua diariamente. No sabemos si al liberalizar los mercados, los pobres tendrán que pagar más o menos, pero hay indicios claros de que los pobres del mundo estarían mejor de lo que están ahora si el precio del agua reflejara su valor real en un momento dado.
Las posibilidades de la privatización
Para mejorar la distribución nacional del agua, muchos gobiernos de países subdesarrollados han buscado la ayuda de empresas privadas para ayudar con la distribución del recurso. Estas medidas se popularizaron en los noventas pero al día de hoy sólo el 3 por ciento de la gente pobre en el Tercer Mundo recibe su agua de surtidores privados. La oposición a la privatización es fuerte.
La vivencia en Cambodia, Guinea, Gabón y Casablanca revela que se pueden obtener buenos resultados de la participación privada en la provisión del agua, debido a que las empresas tienen mayor acceso a capital de inversión, son más eficientes y competentes, acceden a mejoras tecnológicas y tienen incentivos adecuados debido a la motivación de las ganancias.
Los riesgos de la privatización
El rol del sector privado en la posesión, manejo y distribución del agua es un tema altamente sensitivo. ¿Por qué? Otros sectores, como la energía eléctrica, las telecomunicaciones y los servicios postales han sido abiertos de diversas formas a la competencia o se han privatizado alrededor del mundo, con resultados altamente positivos en términos de calidad, productividad y ganancias. El agua se estima diferente porque se ve como un tema de vida o muerte, literalmente.
Las principales críticas son las siguientes:
- Los precios subirán y los pobres no podrán pagar por el agua que necesitan. (Ya se discutió arriba.)
- La privatización significa el reemplazo del monopolio público por un monopolio privado. Si el agua es un monopolio natural, estamos mejor con un monopolio privado que con uno público. Además, en el contrato para una concesión se pueden poner condiciones de precio, calidad, cobertura y más al oferente.
Los verdaderos problemas de la privatización se dan cuando los gobiernos firman un contrato deficiente, cuando se retiene el control político sobre el recurso o cuando se producen otros problemas similares en torno a la concesión o privatización.
Tal es el caso de Cochabamba en Bolivia, donde Aguas de Tunari, una subsidiaria de una empresa estadounidense, obtuvo un contrato de 40 años para la distribución del agua. El precio anterior había sido tan bajo debido a los subsidios, que cuando Aguas de Tunari fijó precios congruentes con sus costos, hubo protestas y hasta muertos. En abril del 2000 se revocó el contrato y el agua es nuevamente administrada por el sector público. Se dijo que un aumento de 43% en el precio obligó a las personas a gastar hasta un cuarto de sus ingresos en agua, pero eso no es cierto. Antes de la privatización, el agua era racionada y el consumo era menor. La empresa privada reparó la tubería para evitar fugas y no interrumpió el servicio, con lo cual el consumo y las cuentas aumentaron. Mientras el gobierno administró el sistema, la cobertura cayó de 70 a 60% de la población entre 1989 y 1999; menos del 4% de los hogares en algunos suburbios tenían acceso al agua. Entre la oposición a la operación de Aguas de Tunari habían sectores cuyos intereses fueron afectados con la privatización. El caso de Cochabamba es más complicado de lo que se ha dicho y no puede ser el caso que se utiliza para juzgar todos los procesos de privatización.
Mientras que algunos procesos de privatización han visto poco éxito, pero no se puede rechazar la privatización per se porque a través de este mecanismo muchas personas hoy gozan de acceso al agua. La participación privada puede ir desde un involucramiento leve en la distribución del recurso, mediante un contrato para la provisión del servicio, hasta una venta total del recurso, hasta inversiones privadas en agua e infraestructura.
¿Qué modelo se ha de preferir?
Si se considera el agua como una materia prima, un mercado completamente libre con derechos transferibles resultará en un mayor acceso, precios más bajos y el uso del agua hacia los destinos más provechosos para la sociedad.
En cualquier proceso de privatización se debe:
- evitar excesivas regulaciones,
- asegurar un traspaso transparente,
- asegurar la neutralidad, para inspirar confianza,
- establecer procedimientos y términos del contrato sencillos y claros,
- despolitizar el proceso completamente,
- establecer un ente regulatorio completamente nuevo,
- dar cabida a la creatividad empresarial y la competencia, evitando la sobre regulación del nuevo mercado,
- evitar aumentos demasiado drásticos al precio del agua, y
- tomar en cuenta las condiciones locales.
Los pobres necesitan agua, no ideología
A pesar de sus limitaciones y de las complicaciones que se han suscitado, las privatizaciones prudentes han traído beneficios, especialmente a los más pobres. Las personas que hoy no tienen agua no necesitan dogmas y manifestaciones callejeras, sino simplemente necesitan agua. Las soluciones están a la vista, y es absolutamente reprensible que se las descarte por motivos ideológicos.
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