31 de enero de 2013

La OMC, ¿debe abarcar más que el proteccionismo?

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por Simon Lester

Simon Lester es analista de políticas públicas en el Centro Herbert A. Stiefel para Estudios de Política Comercial del Cato Institute.

Los acuerdos comerciales parecen estar volviéndose más profundos, entrometiéndose en áreas de políticas públicas que tradicionalmente eran vistas como cuestiones completamente del dominio nacional (OMC 2011, 2012). Esto difiere considerablemente del enfoque original de la OMC en el proteccionismo.

Las reglas del comercio global que se enfocan en las barreras comerciales proteccionistas son limitadas y focalizadas, abordando un problema específico: el proteccionismo. Al hacerlo, mantienen un balance entre la supervisión internacional de las políticas domésticas por un lado y por otro lado la autonomía para regular a nivel doméstico. Los países son libres de tomar las acciones que deseen, siempre y cuando no sean proteccionistas.

En contraste, muchas disciplinas comerciales van más allá de este enfoque tradicional en el proteccionismo y se inmiscuyen profundamente en la construcción de políticas públicas domésticas. Los gobiernos de distintos países difieren considerablemente en sus opiniones acerca de asuntos como la envergadura adecuada para la protección de derechos de propiedad intelectual, la idea de expropiación regulatoria, y obligaciones equivalentes al debido proceso tales como el “trato justo y ecuánime” para los inversionistas extranjeros. Un conjunto de reglas internacionales que establezcan un marco uniforme para estos asuntos previene que los gobiernos y los ciudadanos desarrollen sus propias estrategias y experimenten con diferentes políticas. Cuando la gobernabilidad del comercio global se mueve hacia esas áreas, limita considerablemente la autonomía para determinar las políticas públicas a nivel doméstico.

Expandir la gobernabilidad del comercio global de esta forma conlleva importantes riesgos para el sistema comercial y ha sido criticado desde ambos lados del espectro político (Rodrik 2011, Barfield 2001). Ciertamente hay presión por parte de grupos de empresas para que se creen estas nuevas reglas, pero las personas comunes no están convencidas. En los últimos años ha habido algunos rechazos de alto perfil de iniciativas internacionales como esta, por ejemplo, el rechazo al Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación. Puede ser que este tipo de gobernabilidad del comercio global simplemente va más allá de lo que actualmente se puede lograr, aún cuando algunos aspectos de ella sean beneficiosos.

Una corriente de pensamiento, sin embargo, sugiere que el balance entre la gobernabilidad nacional e internacional debería ser reconsiderado en vista de las llamadas “cadenas de valor globales”.

¿Las cadenas de suministro requieren de gobernabilidad?

Baldwin (2012ª), por ejemplo, argumenta que el auge del comercio de cadenas de suministro significa que la OMC necesita expandir su rol de gobernabilidad global, más allá de su enfoque tradicional en las barreras comerciales proteccionistas. Para Baldwin, el comercio de las cadenas de suministro se refiere a una red internacional de producción en la cual activos tangibles e intangibles son enviados al extranjero, en parte para aprovechar una fuerza laboral con salarios más bajos. Los productos, servicios, personas y el capital deben poder moverse libremente entre la producción, la innovación, y las facilidades de venta. Esto está en contraste con el patrón más tradicional de producir en un país y vender en otro.

Él argumenta que debe haber un entendimiento entre las empresas y los gobiernos: las empresas enviarán al extranjero fábricas y tecnologías si los gobiernos proveen garantías de que los activos tangibles e intangibles serán protegidos.

Él sugiere que estas garantías han sido provistas mediante acuerdos comerciales regionales comprehensivos (conocidos como ACRs), tratados bilaterales de inversión (conocidos como TBIs), y reformas autónomas. En contraste, la OMC no ha estado muy activa en esta área. Para que la OMC siga siendo relevante en el mundo comercial de hoy él clama por una “OMC 2.0” que aborde estas cuestiones. Específicamente, él hace un llamado a que hayan “disciplinas más profundas en las áreas cubiertas por la OMC como los servicios, los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC), y la cooperación de aduanas, y disciplinas que van más allá de la OMC y se relacionan a los derechos de propiedad intelectual, garantías para las inversiones y el movimiento libre del capital”.

Pero leyendo detenidamente su explicación nos dice que la gobernabilidad global puede que no sea necesaria en estos asuntos. Los detalles de cómo la gobernabilidad de las cadenas de suministro evolucionó fuera de la OMC provee la misma propuesta alternativa para una mayor gobernabilidad global: las reformas “autónomas” o “unilaterales”. En esencia, muchos gobiernos han reformado sus regímenes domésticos por cuenta propia para darle a los inversores una mayor confianza de que sus activos serán protegidos.

El hecho de que los gobiernos se han comportado de esta forma no debería sorprender. Tienen el incentivo de hacerlo. En un mundo en que las naciones compiten por capturar inversiones, esos países con los marcos regulatorios más estables es probable que sean los más atractivos para las empresas que buscan un lugar para establecer sus operaciones. Los gobiernos tienen un incentivo natural de actuar por cuenta propia para proveer las garantías que las empresas buscan, como la protección de propiedad intelectual y reglas domésticas claras acerca de la expropiación y el trato igual ante la ley.

De manera que la gobernabilidad internacional en estos asuntos puede que no sea necesaria. Dejar estos asuntos en manos de los gobiernos nacionales es probable que sea una manera efectiva de promover la buena gobernabilidad, dado que los mejores regímenes domésticos atraerán más inversiones. Los perdedores en esta competencia por las inversiones tendrán un incentivo de copiar a los ganadores.

Conclusiones

La preocupación acerca del futuro de la OMC es comprensible. Las negociaciones han estado estancadas desde hace mucho y muchos han estado cuestionando su papel en la gobernabilidad del comercio. El centro de gravedad en las negociaciones comerciales parece haberse movido hacia los acuerdos comerciales bilaterales y regionales, que han abarcado más que las disciplinas de la OMC. Baldwin interpreta estos sucesos como una señal de que la OMC debería ponerse al día y dirigir su atención a los mismos asuntos.

Pero permítame sugerirle una interpretación alternativa. Estos acuerdos bilaterales y regionales se han desarrollado porque ahí es donde los grupos de empresas quieren que las reglas vayan. Las reglas en estas nuevas áreas les interesan y quisieran que estas se expandan a otros lugares. Desafortunadamente, las demandas de las empresas no necesariamente conducen a una visión sostenible de la gobernabilidad del comercio global. Lo que las empresas quieren no necesariamente es lo que le conviene a la sociedad en general, aunque en algunos casos si pueda ser lo mismo. La resistencia en contra de estas nuevas reglas ha sido muy fuerte y no queda claro que el modelo actual de acuerdos comerciales regionales y de tratados bilaterales de inversión realmente pueda funcionar a largo plazo. Puede ser que la OMC como es ahora de hecho entiende aproximadamente bien el balance entre la gobernabilidad del comercio global y la autonomía regulatoria a nivel doméstico.

Bajo esta interpretación, la OMC no necesita ponerse al día. En cambio, la OMC debería enfocarse en lo que hace mejor: esto es, reducir las barreras comerciales proteccionistas. Los asuntos más amplios, como la propiedad intelectual y la expropiación regulatoria, deberían quedar en manos de los gobiernos para que ellos los resuelvan por cuenta propia. Aquellos que manejan bien estos asuntos serán los ganadores en el mundo nuevo del comercio de cadenas de suministro.

Este artículo fue publicado originalmente en VoxEU.org (Europa) el 20 de enero de 2013.