Cómo se creó el sistema de capitalización en Eslovaquia

A fines de los 80, trabajaba como asistente de investigación del Instituto de Economía de la Academia de Ciencias de Eslovaquia. Eran tiempos extraordinarios. Queríamos transformar la economía eslovaca, destrozada por el control soviético, en una economía libre.

El primer paso fue crear, junto a Ivan Svejna,  la Fundación Hayek, un think tank económico liberal. Nuestra misión era formar una masa crítica de pensamiento y políticas públicas de libre mercado. Mientras tanto, los acontecimientos se sucedían a pasos agigantados. Los crecientes desacuerdos entre checos y eslovacos respecto de las reformas estructurales, concluyeron en el “Velvet Divorce” que, el 1º de enero de 1993, dividió a Checoslovaquia en dos Estados, la República Checa y Eslovaquia. Así, a la ya difícil transición de Eslovaquia desde el comunismo a una sociedad libre, se agregó la difícil transformación desde una Federación a un Estado independiente.

A partir de 1998, el gobierno inició un programa de privatizaciones de las empresas estatales ineficientes heredadas de la era comunista. El programa incluyó a los bancos, a las empresas de telecomunicaciones y al sector de energía. Junto a ello, se estableció un marco regulatorio despolitizado a través de autoridades reguladoras independientes y técnicas. También se redujo el gasto público y se implementó una política fiscal responsable. Las reformas fiscales y la mejoría en el ambiente de negocios atrajo a la inversión extranjera, fundamental para aumentar los capitales requeridos para la transformación económica en marcha. Todos estos esfuerzos iniciales para modernizar la economía eslovaca permitieron que, en 2000, Eslovaquia fuera admitida como miembro de la OCDE, con miras también a integrarse como miembro de la Unión Europea.

A pesar de que el gobierno impulsó un programa liberador de la economía, no propuso una reforma a las pensiones. Sin embargo, cada vez era más evidente que se requería un urgente cambio de paradigma. Por ejemplo, el impuesto al trabajo necesario para mantener la relación entre pensión y salario del sistema de reparto vigente, debía aumentar desde el 27,5% en 1996 a un 48,6% en 2040. Decidimos entonces preparar nuestra propia propuesta de reforma para lo cual buscamos en el exterior a quien podía ayudarnos con su experiencia reformadora.

El modelo chileno

En marzo de 2002 contacté por primera vez a José Piñera. No lo conocía personalmente, pero había estudiado sus logros en Chile y otros países. Le escribí un email explicándole lo que ocurría en Eslovaquia, lo que nuestra Fundación estaba realizando y cómo una visita suya a Eslovaquia ayudaría a lograr el objetivo. Recuerdo que esperaba una respuesta del tipo “estoy ocupado, mi agenda está completa y, además, cobro honorarios del orden de las decenas de miles de dólares”. Al contrario, me contestó inmediatamente: “Sí, puedo ir. Mis condiciones son: no les cobro honorario alguno; espero que cubran un pasaje en business class desde Santiago, un buen hotel y varios cappuccinos en Bratislava. Eso es todo. Y una cosa más: iré a Eslovaquia solo en el caso que exista una posibilidad realista de que mi presencia allí sea el impulso para lograr la reforma”. Estábamos decididos. Comenzamos de inmediato a preparar nuestra propuesta de reforma, siguiendo el modelo chileno y a organizar la visita de José entre el 8 y el 12 de junio de 2002.

Recibimos a José con una comida en la Ciudad Vieja de Bratislava junto al equipo de la Fundación Hayek. Al día siguiente visitamos Banska Stiavnica, un antiguo pueblo minero ubicado a 2 horas en auto de Bratislava. Iván preparó un almuerzo con los amigos más cercanos. Entre ellos estaba Ludovit Kanik, líder del Partido Democrático, que estaba preparando la campaña para las próximas elecciones.

Durante la conversación, José le sugirió a Kanik dar alta prioridad a la reforma a las pensiones, hacer campaña con esa propuesta y tratar de convertirse en ministro del Trabajo para liderar la introducción de un sistema de capitalización. Fueron palabras proféticas porque, ganadas las elecciones, Kanik asumió como Ministro del Trabajo desde donde impulsó la reforma. Pero quedaban todavía algunos meses de intenso trabajo para lograrlo.

En su presentación ante la conferencia anual de la Fundación Hayek, José dió un discurso entusiasta e inspirador motivándonos a emprender con tesón la reforma a las pensiones que traería libertad y prosperidad a Eslovaquia. Y repitió lo mismo una y otra vez en conferencias de prensa y entrevistas en radio y televisión.

También durante la conferencia presentamos nuestra propuesta de reforma, consistente en eliminar el sistema de reparto y sustituirlo por un sistema de capitalización con cuentas individuales para la pensión. Presentamos esta propuesta radical sobre la base de nuestra estrategia de “ir más allá de lo posible”. Pensábamos que mientras más radical fuera nuestro proyecto de reforma, mayor era la probabilidad de lograr un resultado final que estuviera en línea con nuestras ideas.

Elecciones 2002

En las elecciones de octubre de 2002, ganó una coalición de derecha liderada por el primer ministro Mikulas Dzurinda, con un programa de reforma del mercado laboral, del sistema educacional y de salud. También incluía descentralizar el gasto público e introducir un “flat tax” que impulsara la inversión y el crecimiento económico. Y, por cierto, la reforma a las pensiones. El nuevo vice primer ministro, Ivan Miklos, escribió en una columna del Wall Street Journal: “Estamos preparando una reforma a las pensiones para transitar desde el sistema de reparto a uno de capitalización individual de los ahorros para las pensiones”.

Con esta ventana de oportunidad abierta, tomamos la decisión estratégica de enviar a nuestro equipo experto en la reforma a las pensiones a colaborar con el nuevo ministro del Trabajo, Ludovit Kanik, quien lideraría la reforma. El equipo lo conformaban Ivan Svejna, como nuevo director general del ministerio, Martin Chren y Martin Thomay. Y, a sugerencia de José, el ministerio contrató a los economistas chilenos Augusto Iglesias y Klaus Schmidt-Hebel quienes hicieron un valioso trabajo colaborando en el diseño de la transición desde un sistema al otro. Más tarde, Ivan y Martin escribieron el libro Pension Reform: The Slovak Way en que detallan su experiencia de este período reformador.

En 2003, el equipo preparó dos proyectos de ley, el Seguro Social y el Ahorro Personal para las Pensiones, que constituían el marco principal para el nuevo sistema de pensiones que esperábamos que comenzara a operar el 1º de enero de 2005. El proyecto de Seguro Social estipuló cambios paramétricos al desfinanciado sistema de reparto existente. El proyecto de Ahorro Personal estableció que el 9% de las remuneraciones brutas de los trabajadores se aportara a una cuenta individual para la jubilación, que serían administradas por empresas privadas especializadas, bajo la estricta supervisión de la Autoridad para el Mercado de Capitales. Las administradoras podrían establecer tres fondos con diferentes portafolios diversificados de vehículos de inversión.

Los opositores a la reforma se movilizaron hasta el último minuto para introducir la propiedad estatal sobre las cuentas individuales, amparados en el debate de ese momento respecto de los impactos fiscales transitorios que tendrían las cuentas individuales de ahorro para las pensiones. La Unión Europea intervino con el anuncio desde Bruselas que mayores costos fiscales de la transición no serían tolerados y serían considerados como parte integral del déficit fiscal. Esto fue un “balde de agua fría” para los reformadores.

Visita a Chile

Afortunadamente, en medio de la discusión parlamentaria sobre estos asuntos, una delegación del parlamento viajó a Chile donde sostuvieron numerosas reuniones con chilenos vinculados a la reforma de las pensiones, incluyendo una sesión de 3 horas con José Piñera.

Lo que ocurrió en esa sesión especial con José lo resume muy bien el email que me envió el 9 de diciembre de 2003: “Jan, Eslovaquia debería aprobar una reforma a las pensiones en que cada trabajador sea propietario de su cuenta individual. No puedo apoyar una reforma en que el Estado sea dueño de las cuentas porque hay una real posibilidad que un futuro gobierno confisque todo o parte de los ahorros obtenidos con gran esfuerzo por los trabajadores. Sería una nueva gran frustración para los eslovacos. Me sorprendió mucho descubrir esta significativa diferencia con el sistema chileno solo cuando la delegación ya estaba acá. Nadie me dijo nada acerca de ese tema antes. Como yo estoy comprometido con principios, y no con tácticas políticas, me opongo a esta distorsión de la idea de cuentas individuales privadas para la pensión y así se lo señalé con fuerza e independencia al ministro Kanik y a la delegación completa. Saludos, José”.

Los eventos que se sucedieron en el gobierno y en el parlamento a raíz de la visita a Chile del ministro y de la delegación parlamentaria se resumen en el email de respuesta que le envié a José el 11 de diciembre de 2003: “Estimado José, todos los miembros de la delegación parlamentaria quedaron muy impresionados con tus ideas. Al retornar de Chile, hicieron constantes referencias en los debates a los puntos de vista tuyos, ideas de quien es ya un “clásico” en Eslovaquia. Debí haber enviado a Chile a todos nuestros parlamentarios, al ministro y su equipo, antes que comenzaran a trabajar en la reforma”.

En los días siguientes, después de apasionantes debates y negociaciones en el parlamento, los diputados tomaron la decisión correcta. El ministro Kanik pudo así enviarle a José el siguiente email el 19 de diciembre de 2003: “Estimado señor Piñera, quisiera compartir algunas buenas noticias con usted. El martes 16 de diciembre de 2003, el parlamento eslovaco aprobó la ley que introduce un esquema de ahorro para las pensiones. Así, a partir del 1º de enero de 2005, los trabajadores eslovacos comenzarán a ahorrar el 9% de su remuneración bruta en cuentas individuales. Estos ahorros serán su propiedad privada los cuales podrán ser heredados. Su visita a Eslovaquia inició una intensa discusión acerca de la reforma a las pensiones e influyó enormemente en generar un clima político favorable. Estoy convencido de que esta reforma, nacida de su inspiración y de su significativa colaboración, no solo se convertirá en mejores pensiones para nuestros trabajadores, sino también en mayor libertad y confianza en el futuro. Los días de nuestra visita a Chile coincidieron con un período en que buscábamos intensamente el apoyo parlamentario para la principal ley de la reforma. Las conversaciones con usted en Chile causaron una gran impresión en toda la delegación y contribuyeron sustancialmente a que los miembros de nuestro parlamento aprobaran este histórico proyecto de un nuevo sistema de pensiones para Eslovaquia. Ludovit Kanik”.

El mismo día José respondió a Kanik con este email: “Usted me ha dado el mejor regalo de Navidad. Felicitaciones por una reforma a las pensiones que, como usted dice, le otorga la propiedad privada de sus ahorros a los trabajadores eslovacos. Ya comencé a comunicar a mi red alrededor del mundo que Eslovaquia, con sus dos reformas estructurales (pensiones y flat tax) se ha convertido en el país que lidera las reformas en Europa”.

Elecciones 2006

El 17 de junio de 2006 habrían nuevas elecciones parlamentarias en Eslovaquia. Las encuestas daban la ventaja, con un 30%, al partido populista de izquierda, SMER. Los dos temas principales de su campaña consistían en una fuerte crítica a las reformas implementadas por el gobierno y una promesa de revertir la mayoría de ellas para instalar un Estado de Bienestar al estilo de otros países europeos. Incluso la reforma a las pensiones fue demonizada como un mero negocio para las administradoras en perjuicio de los afiliados.

En la Fundación Hayek anticipábamos que los debates preelectorales se intensificarían por lo cual decidimos invitar nuevamente a José a Eslovaquia en mayo de 2006.

Acordamos una visita de 4 días que incluiría presentaciones, reuniones, entrevistas a los principales medios de comunicación y una conferencia de prensa conjunta con el ministro de Hacienda, Ivan Miklos. En esa conferencia, el ministro Miklos sostuvo que la reforma a las pensiones era una de las más fundamentales que el gobierno había realizado y que ya beneficiaba a millones de trabajadores que acumulaban capital sustancial para sus pensiones en cuentas individuales privadas. A su vez, José felicitó al gobierno y al ministro por el buen trabajo desarrollado para implementar la reforma y subrayó la importancia de ésta como artífice de la prosperidad futura de los eslovacos y de la economía de Eslovaquia.

En su discurso en la sesión principal de la Conferencia de la Fundación Hayek, José enfatizó la enorme contribución de la capitalización individual para las pensiones al crecimiento de la economía y, sobretodo, a lograr mayores libertades y estándares de vida para los eslovacos. Y repitió el mismo mensaje en todas las entrevistas con los medios de comunicación y en las numerosas reuniones que sostuvo con líderes de opinión.

Durante la Conferencia, organizamos un panel con representantes de los 7 partidos políticos que tenían posibilidades de elegir diputados, para que expresaran sus puntos de vista sobre la reforma a las pensiones. Seis de los siete señalaron expresamente su conformidad con la reforma y con la manera en que se había implementado. Solo el partido SMER proponía reducir las contribuciones a las cuentas individuales de 9% a 6% y efectuar otros cambios sustantivos al nuevo sistema de pensiones.

A pesar del resultado eleccionario en que SMER ganó las elecciones con un 29%, confiaba en que mantendríamos la mayoría de las reformas sin cambios significativos, especialmente el flat tax y el sistema de pensiones. Para lograrlo necesitábamos invertir todo nuestro tiempo y energía en defenderlas. Utilizamos el slogan “Salvemos las Pensiones” y realizamos un intenso trabajo de convencimiento con diversos grupos asociados al sistema de pensiones.

El 1º de agosto de 2006, el nuevo primer ministro presentó su plan de gobierno al parlamento. En él, explicó varias formas de mejorar la estabilidad financiera del sistema de reparto. Pero respecto del nuevo sistema de capitalización, señaló que el gobierno mantendría el nuevo sistema de capitalización. No hubo ni una palabra de abolirlo o reducir el porcentaje de contribución de los trabajadores a sus cuentas. Ya 1.400.000 eslovacos habían decidido cambiarse al nuevo sistema, equivalente a un 70% de los trabajadores elegibles, con ahorros acumulados a esa fecha de $1.000 millones de dólares.

Según mi experiencia aquí relatada, implementar cambios fundamentales de paradigma en políticas públicas requiere de 4 factores clave: primero, una crisis económica que en Eslovaquia se manifestó con fuerza en el período 1993-1998 debido a políticas económicas irresponsables; segundo, un modelo de reforma inspirador que lo tuvimos con José Piñera; tercero, un think tank potente y proactivo que lo conseguimos con la Fundación F. A. Hayek y, cuarto, políticos dispuestos a llevar a cabo las reformas que lo logramos a través del ministro de Hacienda, Ivan Miklos y del ministro del Trabajo, Ludovit Kanik.

Estoy seguro de que esto mismo puede hacerse en cada país del mundo. Espero que, después de leer esta historia, otros países se inspiren y comiencen a dar los primeros pasos en el camino de las reformas estructurales, tal como lo hicimos nosotros en Eslovaquia.

Este artículo fue publicado originalmente en la Revista Economía y Sociedad (Chile) en la edición Abril-Junio de 2020.